Теории местного самоуправления и их сущность. Государственная теория местного самоуправления

Практика самоуправления находила теоретическое обоснование в политических учениях французских просветителей и английских либералов XVII-XVIII вв., в идеях общественного договора, естественных прав личности и автономной общины, идеях представительного правления и разделения властей, определивших характер различных концепций местного самоуправления.

В центре внимания теорий местного самоуправления всегда находились и находятся проблемы взаимоотношения местного самоуправления с государством. Именно в теоретических концепциях отражается та эволюция основных идей местного самоуправления, которая происходила и происходит на различных этапах общественного развития.

Дискуссии о природе местного самоуправления ведутся почти два столетия, но спор по основной проблеме до сих пор не имеет единообразного решения. Не все теории и определения сущности местного самоуправления в равной степени созвучны современной организации местного самоуправления. Но для специалистов в этой области, а также для изучающих муниципальное право России в период его становления особый интерес представляет возможность сопоставления российской модели с уже известными, апробированными, получившими развитие и реализованными или отвергнутыми в ходе общественных реформ.

Общепризнанными являются: теория свободной общины (естественных прав общины); общественная (хозяйственная) теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория муниципального социализма.

Несмотря на различные названия, теории местного самоуправления в основе своей посвящены его отношениям с государством, многие из них носят оппозиционный государству характер.

В современных условиях теории местного самоуправления, рожденные необходимостью обоснования процессов перехода от феодальной формации к капитализму, направленные на развитие новых социальных отношений, не потеряли своей актуальности. Исходные ценности этих теорий заключаются в том, что они позволяют нам, освободившись от массы конкретных фактов, выделить общие тенденции, не уйти от основной задачи - раскрытия причин, определяющих развитие местного самоуправления в различные эпохи, в их преемственной и причинной связи между собой.

Ключевыми являются вопросы постоянного улаживания конфликтов между государством и обществом, обеспечения достойных условий человеческой жизни уже сегодня, исходя из постоянной перспективы вечно многообразного, плюралистического и в то же время несовершенного мира. В этих условиях поддержание долговременно устойчивых отношений между государством и гражданским обществом может быть достигнуто за счет четвертой власти, как иногда называют местное самоуправление.

Теория свободной общины (естественных прав общины)

Теория свободной общины была первой теоретической концепцией, объясняющей сущность местного самоуправления. В ней получил развитие исторический опыт городского самоуправления феодальной Европы. В ее основе лежало "естественное право" общин на самоуправление. Полноценная европейская городская община сложилась в XII-XIII столетиях. Хотя формы управления европейскими городами были различны, между ними имелось много общего. Многие города управлялись народными собраниями всех граждан, чье согласие было необходимо для избрания должностных лиц и принятия городских законов. Уже в этот период наблюдалась сильная тенденция к замене народного собрания управляющей коллегией - советом. В системе светского права наряду с другими ветвями выделялось городское право*(52).

Основные идеи теории свободной (естественной) общины заключались, во-первых, в наличии у общины по своему характеру естественного и неотчуждаемого права заведовать своими делами; во-вторых, в обязанности государства уважать свободу общинного самоуправления; в-третьих, в определенной первичности общинного самоуправления перед государственным управлением.

Эта теория в целом сформировалась в первой половине XIX в. Ее правовые истоки, находившиеся в бельгийском и французском праве, получили теоретическое развитие в трудах Туре, Токвиля, Гербера, Аренса и других ученых.

В данной теории особый упор сделан на общность людей, живущих на соответствующей территории, а также на то, чтобы каждый человек воспринимал себя как часть сообщества, основой которого являются не только совместность проживания и интересов, но и духовная близость людей (укрепляемая зачастую и религиозным единством). Названная теория местного самоуправления представляет интерес и в наши дни. В ней можно видеть отправные начала современного принципа неотчуждаемости права общины на местное самоуправление. Понятие естественной общины позволяет сегодня при решении проблем территориальных основ местного самоуправления дифференцировать самоуправляющиеся территориальные образования на сельские и городские общины и "иные территории", их создание служит целям рационализации осуществления публичной власти, деконцентрации государственного управления.

Необходимо все же отметить, что развитие государства, даже при уважении принципа свободных общин, не может сохранить "в идеале" статус общин как свободных, т.е. автономных от государства образований. Признавая необходимость государства и его верховенства, следует констатировать, что абсолютная самостоятельность и независимость общин исчезает.

Общественная (хозяйственная) теория самоуправления

Эта теория, пришедшая на смену теории свободной общины, также в своей основе исходила из противопоставления государства и общины. Ее основатели и исследователи Р. Моль, А.И. Васильчиков, О. Ресслер, О. Гирке и др. за основу брали не столько самоуправляющуюся общину как субъект права на самоуправление, сколько содержание коммунальной деятельности. Существуют как бы две категории дел: собственно государственные и дела общественные. Вторые - это дела преимущественно хозяйственные, они не носят политического характера и должны решаться органами, создаваемыми местным сообществом, а не государством.

Определяя суть этой теории, Н.М. Коркунов писал: "Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами"*(53).

Таким образом, именно в разграничении общественных и государственных интересов сторонники данной теории видели основу самостоятельности органов местного самоуправления.

А.И. Васильчиков определял местное самоуправление в своей общественно-хозяйственной теории как политики, имеющей особую цель и особую сферу деятельности*(54).

Критики данной теории прежде всего не соглашались с пониманием местного самоуправления как инициативы исключительно населения. Подобный подход сближал статус самоуправляющихся территориальных образований со статусом просто общественных союзов с их возможными как общественными, так и частноправовыми, т.е. хозяйственными, целями. Отмечая принципиальные различия, Н.М. Коркунов писал: государство предоставляет свободу создания союзов, но не требует их образования, не делает их существование обязательным; в то же время государство, напротив, обязательно организует местные общения (т.е., говоря современным языком, сообщества, муниципальные единицы. - Авт.), определяет их устройство, указывает их обязательные предметы деятельности. "Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует"*(55).

Существенным недостатком общественно-хозяйственной теории было и то, что невозможно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. На это же обстоятельство более 100 лет назад обращал внимание Н.И. Лазаревский. По его мнению, слабое место хозяйственно-общественной теории состоит даже не столько в том, что ее сторонникам не удалось составить достаточно пространного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам местного самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть*(56). Это констатируют и современные авторы: "Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства"*(57). Причем проблема, отмечаемая ими, еще более усложняется в условиях современного социального, а в условиях России - еще и федеративного государства.

Попытки построения местного самоуправления на идеях общественно-хозяйственной теории свойственны периоду начального этапа буржуазного романтизма. По сути своей демократический институт местного самоуправления не мог вписаться в систему феодального государства. Но с развитием буржуазной государственности он подвергается существенным преобразованиям, для того чтобы получить практическое воплощение. Общественная теория местного самоуправления в этих условиях выглядела как привлекательная конструкция, символизирующая доверие государства к населению - с предоставлением ему права самоуправляться в делах, возникающих по месту жительства, посредством как сугубо общественных форм, так и, если потребуется, хозяйственных действий (прежде всего в части распоряжения общинным имуществом).

Однако, будучи в чем-то полезной с точки зрения идейно-теоретического обоснования широкого развития самоуправления, на деле общественная теория быстро показала свою бесперспективность и нежизненность. Во-первых, как форма публичной власти местное самоуправление существенно отличается от общественных объединений; не может оно и уподобиться хозяйственным организациям. Во-вторых, на повестке дня многие годы оставалась и сохраняется в наши дни проблема распределения обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, когда и государственные дела решаются на уровне местного самоуправления, и локальные интересы становятся частью общегосударственной политики. Поэтому некая замкнутость местного самоуправления на делах якобы сугубо местных невозможна.

Государственная теория самоуправления

Пришедшая на смену общественно-хозяйственной теории государственная теория самоуправления существенно изменила подход к определению отношений: "община - государство".

Согласно этой теории местное самоуправление рассматривается как форма распределения обязанностей по решению государственных дел между центральными и местными властями. Центр не в состоянии осуществлять управление обширной страной, ни перед кем не несет ответственности, может игнорировать различия в местных условиях, быть консервативным в своих идеях, приемах власти, не справляться с большим объемом властных функций и т.д. Отсюда возникает необходимость в определенной автономии мест. Соответственно это поставило проблему разграничения полномочий между центральными и местными органами власти.

Основоположники этой теории Рудольф фон Гнейст и Лоренц фон Штейн "видели в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество задач государственного управления"*(58). Местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками (если это было бы так, вместо местного самоуправления налицо имелось бы административное управление), а при помощи местных жителей и посредством их самоорганизации*(59).

Следовательно, можно выделить характерные черты этой теории:

государство передает задачи местного управления органам, формируемым местным сообществом;

органы местного самоуправления находятся под контролем местного сообщества, а одновременно и под надзором государства, хотя прямого руководства местным самоуправлением со стороны государственных органов нет;

органы местного самоуправления, в отличие от государственных, не являются выразителями исключительно государственной воли, они имеют собственные особые интересы, которые могут не совпадать с интересами государства.

Государственная теория местного самоуправления не была едина. Она разделялась на политическое направление (Гнейст) и юридическое направление (Штейн).

Необходимым условием самоуправления Гнейст считал наличие выборных, безвозмездных почетных должностей. Экономическую независимость от правительства он связывал с самостоятельностью местного самоуправления в повседневной деятельности. Эта точка зрения критиковалась многими современниками и не имела широкого распространения.

Штейн и его преемники, представляя юридическое направление государственной теории местного самоуправления, исходили из особого правового положения самоуправляющегося местного сообщества, являющегося юридическим лицом - корпорацией публичного права. Это направление государственной теории нашло значительное количество последователей в России. Многие теоретические положения представителей России о природе и сущности местного самоуправления конца XIX - начала XX в. не потеряли своей актуальности до наших дней.

В.П. Безобразов, подчеркивая неразрывную связь государства и самоуправления, делал вывод о том, что "самоуправление не может быть иначе рассматриваемо в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого... Расщепление самоуправления и общегосударственного, или "правительственного" (или "казенного", как принято выражаться), управления, т.е. построенного на началах бюрократических, расщепления земства и казны на два независимых друг от друга, со своей собственной жизнью организма, порождает самые злые политические недуги и рано или поздно приводит к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может сделаться во втором, - государством в государстве"*(60).

Характеризуя государственную теорию местного самоуправления, Н.М. Коркунов обращал внимание на зависимый характер местного самоуправления. Он писал: "Самостоятельное право властвования имеют только государства. Самоуправляющиеся местные общины осуществляют права власти по поручению государства, как его права, и поэтому подлежат в этой своей деятельности надзору государства не только в отношении к внешней ее законности, в отношении к соблюдению установленных законом границ, но и в отношении к ее содержанию. Государство следит не только за тем, чтобы органы самоуправления не нарушали чужих прав, не выходили из пределов предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительно выполняли возложенные на них функции государственного управления, чтобы они пользовались данными им полномочиями власти согласно указанной государством цели. Самостоятельность же органов самоуправления основана на том, что неустранимое в делах управления свободное усмотрение определяется в их деятельности интересами того местного общества, представителями которого они призваны служить"*(61).

А.И. Васильчиков, принимавший активное участие в земской реформе в России, считал, что самоуправление не может быть предоставлено своему собственному произволу. Оно устанавливается государством, зависит от него и закона, принятого государством*(62).

На приоритетное распространение государственной теории местного самоуправления повлияло то обстоятельство, что она объединила в одно целое понятие местного самоуправления, вне зависимости от того, было ли местное самоуправление историческим предшественником государства или получало развитие в уже оформившемся государстве.

Общепризнанным стало восприятие местного самоуправления в рамках современной государственности как обязательного демократического института, характеризующего его выделение в рамках государства не с целью противопоставления государству, а, напротив, с целью объединения интересов целого и частного и в конечном счете достижения наибольшей социальной гармонии. Местное самоуправление приобретает как бы двойственную природу, которая определяющим фактором в вопросах взаимоотношений с государством видит партнерство центра и мест.

Теория дуализма

Теория муниципального дуализма говорит об общественно-государственной природе местного самоуправления. Она создает условия (возможности), способствующие обеспечению через него (местное самоуправление) эффективной двусторонней связи между человеком и государством, между гражданским обществом и государством.

Двойственная природа местного самоуправления, которая служит основой теории муниципального дуализма, получила развитие в последнее десятилетие XX в. В значительной степени она связана с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий не соответствует всему многообразию существующих видов местного самоуправления, так как возводит в абсолют какой-либо один из признаков местного самоуправления. Современные процессы общественного развития, связанные со всеобщей глобализацией, требуют адекватной реакции в целях сохранения в достаточной степени индивидуальных особенностей местных сообществ, территориальных и национальных традиций.

Теория дуализма разработана еще недостаточно, однако ее содержание характеризуют следующие признаки:

наличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их сочетания;

невозможность во многих случаях разделения собственно местных и общегосударственных дел;

реализация органами местного самоуправления функций публичного и частноправового характера;

сочетание в местном самоуправлении государственных (публично-властных) и общественных (самоуправленческих) начал;

выполнение органами местного самоуправления полномочий, делегированных государством;

наличие государственного характера у предметов ведения и полномочий местного самоуправления.

Дуализм местного самоуправления проявляется также и в том, что, с одной стороны, местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, т.е. рассматривается как естественное и неотчуждаемое право населения (см., например, ст. 12 Конституции РФ). Однако, с другой стороны, создание муниципальных образований и соответственно определение вопросов местного значения, местных дел, полномочий органов местного самоуправления и т.д. носит производный от государства характер и, конечно же, регулируется государством.

В свете изложенного теорию дуализма местного самоуправления следует рассматривать не как самостоятельную, а как развитие прежде всего государственной теории. Ведь именно государственная политика определяет концепцию развития местного самоуправления и границы его возможностей. В связи с этим иные сохраняющиеся признаки местного самоуправления не носят определяющего характера, а сама реализация местного самоуправления в большей мере обеспечивается его государственной природой, в свою очередь подчеркивая ее.

Теория муниципального социализма

Рассматривая теоретические основы местного самоуправления, нельзя обойти вниманием некоторые идеи, политические программные установки, связывающие преобразования общества с развитием местного самоуправления. В связи с этим следует назвать теорию так называемого муниципального социализма.

С одной стороны, муниципальный социализм рассматривается как одно из возможных (социал-реформистских) направлений политических преобразований. Суть теории связывается с использованием муниципального самоуправления в целях мирного врастания капитализма в социализм. Основная идея - приобретение пролетариатом решающего влияния в процессах городской общины. И, таким образом, муниципалитеты, руководимые социалистами (представляющими в первую очередь рабочий класс как основную часть городского населения), становились бы основной ячейкой нового социалистического общества.

С другой стороны, идеи муниципального социализма связаны с общедемократическими тенденциями, не потерявшими актуальности и в наши дни, не имеющими ярко выраженной классовой (в целом социальной) окраски. Речь идет, во-первых, о существенной демократизации местного самоуправления посредством широкого представительства в муниципальных органах всех слоев населения; во-вторых, об обеспечении более широкой автономии муниципальных образований*(63).

Теория свободной общины . Появление этой теории относят к концу XVIII в. - началу XIX в. В числе ее создателей называют представителей французской и бельгийской правовых школ - Турэ, Токвиля, Гербера и др. Социальный заказ для теории свободной общины формировали условия, при которых местные дела находились в сфере ведения государственных чиновников . Такая система местного управления не несла в себе стимулов для развития местных общин. Теория свободной общины призвана была обратить внимание на самостоятельное значение общинной жизни, наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин.

Согласно данной теории общины имеют собственные дела, негосударственные по природе, которые общины вправе решать самостоятельно . Для этого общины вправе формировать собственные органы управления, не имеющие статуса государственных . Государственные органы не должны вмешиваться в собственную компетенцию общин. Их задача - контроль за деятельностью общин, их органов самоуправления и обеспечение того, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного.

Общественная теория. В числе основателей общественной теории называют О. Ресслера, Р. Моля. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым, А.И. Васильчиковым. Общественная теория может рассматриваться как определенное продолжение теории свободной общины. Ее суть в том, что круг общинных дел отличается от государственных. Самоуправление нацелено на выявление и решение дел не государственного управления, а собственных дел местных общин. Общинные дела - это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест . Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной. В рамках общественной теории в качестве самоуправляющихся общин выделялись не только местные территориальные коллективы, но и частные союзы, корпорации, промышленные компании, благотворительные и иные общества. Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество .

Государственная теория. В числе ее основателей немецкие юристы Л. Штейн, Р. Гнейст. В дореволюционной России она активно разрабатывалась А.Д. Градовским, В.П. Безобразовым, Н.И. Лазаревским. Государственная теория оценивает местное самоуправление как вид государственной деятельности. Самоуправление заключается в возложении на местные общины, их органы самоуправления государственных задач . Другое дело, что названные задачи охватывают вопросы и собственно местной жизни. В рамках государственной теории местное самоуправление есть форма вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность. Однако органы местного самоуправления - это не органы государственного центра на местах. Они формируются местными общинами . Л. Штейн видел особость местного самоуправления в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы есть самостоятельные субъекты права, вступающие с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения. Такой подход дал основание выделять в рамках государственной теории самоуправления юридическое ее ответвление (юридическую теорию). Р. Гнейст считал, что самостоятельность местных сообществ должна опираться на их формирование населением и на систему почетных и безвозмездных должностей. Такая точка зрения характеризуется как политическое ответвление государственной теории самоуправления.

Большинство современных ученых придерживаются позиции двойственной государственно-общественной природы МСУ. Данная теория предполагает выполнение общиной как местных задач, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определённого круга дел госзначения. В последнем случае, органы МСУ выступают в качестве агентов государства на местном уровне и действуют под его контролем.

Разнообразные теории местного самоуправления - это совокупность представлений и взглядов, с помощью которых объясняется сущность и организация муниципального самоуправления. Эти научные дисциплины появились как исследования, основанные на познании многовекового исторического опыта человечества. Существует несколько подобных теорий. Они отличаются друг от друга - некоторые незначительно, другие кардинально.

История возникновения самоуправления

Современные системы муниципального самоуправления в большинстве стран Европы, США и Японии были учреждены после реформ XIX века. Однако их предвестники - общины и полисные демократии - возникли еще в античную эпоху.

Термин «муниципалитет» появился в Древнем Риме, когда там существовал республиканский строй. Так называлось городское общинное управление, которое брало на себя обязанность решать хозяйственные задачи (в том числе распределять средства от налогов). В современной международной традиции муниципалитет может быть еще и сельским поселением.

Первые теории местного самоуправления зародились в Римской республике. Сначала небольшой город на Тибре жил согласно решениям непосредственного главы государства. Однако влияние и размер Рима росли. Юлий Цезарь в 45 году до н. э. решил делегировать часть своих полномочий местным властям. У полководца, тратившего месяцы на войну в далеких провинциях, не было времени заниматься хозяйственными проблемами столицы.

Местное самоуправление свободной общины

Существуют определенные критерии, по которым отличаются теории местного самоуправления. Можно выделить самые важные и принципиальные из них: способ создания учреждения, количество и характер подведомственных дел, а также взаимоотношения с высшей государственной властью.

Германская научная школа, опираясь на анализ этих характеристик, сформулировала теорию свободной общины. Основоположники этого учения - исследователи Аренс, Гербер, Мейер, Ресслер и Лабанд. Главный принцип, которого они придерживались, заключался в том, что община имеет право на самостоятельное управление своими делами. Эта малая ячейка общества гораздо важнее государства в целом. Поэтому центральная власть должна уважать интересы муниципалитета.

Теория свободной общины местного самоуправления возникла как ответ на экономический упадок, который стал следствием неумелого чиновников. Поэтому новая система, возникшая в Германии в XIX веке, имела под собой самое реалистичное, вызванное обыденностью, обоснование.

Принципы работы муниципалитетов

Однако адептам новой доктрины было необходимо доказать ее правоту и с теоретической точки зрения. Так немецкие ученые пришли к выводу, что община возникла раньше государства, а значит, является его первопричиной. То есть право на самоуправление возникало из самой природы человеческого общества.

В XIX веке Германия не являлась единым государством. Она была разделена на множество княжеств и королевств, порожденных феодальной системой Средневековья. Теория свободной общины местного самоуправления черпала исторический пример из опыта немецких городских республик. Они пользовались независимостью благодаря выгодной торговле с соседями. Благосостояние жителей таких городов было гораздо выше, чем в среднем по стране. Сторонники теории местного самоуправления приводили в пример этот пример из Средневековья.

Так были сформулированы многие принципы, по которым жили граждане при муниципалитете. Во-первых, это выборы членов Право голоса при такой системе имеет каждый член общины. Во-вторых, все дела, которыми заведует муниципалитет, делятся на две основные группы. Это поручения, данные центральной властью, и собственные проблемы, которые решает местное самоуправление.

В-третьих, государство не имеет права вмешиваться в решения, принимаемые муниципалитетом. Оно должно только следить за тем, чтобы община не выходила за пределы собственной компетенции.

Применение теории свободной общины

Вышеописанные теорий местного самоуправления активно обсуждались в европейском обществе первой половины XIX века. В 1830-1840-х гг. некоторые из данных принципов были приняты в законодательстве Бельгии. В конституции этой страны впервые муниципальная власть признавалась «четвертой» властью наравне с исполнительной, законодательной и судебной. Это событие стало прорывом для всей идеологии местного самоуправления. Даже в современном обществе тезис о «четвертой власти» не закреплен формально в большинстве стран. Поэтому подобная реформа в первой половине XIX века особенно впечатляет.

Однако уже в конце того столетия теория свободной общины оказалась несостоятельной. Почему это произошло? Крупные территориальные единицы были федеративными по своей сути, то есть они зависели от центра. При таком положении дел было крайне сложно доказать независимость общин.

Общественная теория

Когда теория свободной общины осталась в прошлом, на ее место пришла новая, которая стала называться общественной, или общественно-хозяйственной. В чем заключались отличия этих двух идей? Раньше считалось, что права муниципалитета были естественны и неотчуждаемы. Сторонники общественной теории смотрели на этот предмет иначе. Согласно их догматике, права вытекали из хозяйственной деятельности муниципалитета. И именно она становилась приоритетной.

Хозяйственная теория местного самоуправления признавала общину субъектом права, самостоятельным от государства. Ключевой для нее была деятельность коммунального характера. Правительству оставалось решать только государственные дела. Многие теории возникновения местного самоуправления, как и общественная, основываются на том, что община ставилась вопреки всей центральной властной машине. Сторонники идеи свободы муниципалитетов четко разграничивали полномочия между этими двумя системами.

Важно понимать, что общественная теория местного самоуправления имеет и свои недостатки. Они заключаются в том, что муниципалитеты смешиваются с частными объединениями, которые также занимаются хозяйственной деятельностью. Если люди по собственному почину кооперируются, например, для возделывания земли, то они могут при желании покинуть такую группу. Территориальные единицы (то есть муниципалитеты) расформироваться по своей воле не в состоянии. Они строго ограничены законом. Их границы и внутренняя структура, несмотря ни на что, зависят от государства.

В России

Пример применения общественной теории местного самоуправления можно найти и в отечественной истории. В 1860-х император Александр II провел свои знаменитые реформы. В первую очередь он освободил крепостных крестьян. Это кардинально перевернуло структуру провинциального общества, особенно в сельскохозяйственных регионах.

За крестьянской реформой последовала земская. Она заключалась как раз в переменах в местном самоуправлении. В Положении о земских учреждениях 1864 года намеренно подчеркивался тот факт, что хозяйственная деятельность земств существовала отдельно от административных решений власти.

О много писали публицисты-славянофилы. Например, Василий Лешков считал, что независимость общины от государства происходила от многовековой русской традиции, существовавшей еще в княжеские времена.

Живое и гибкое самоуправление противопоставлялось неэффективной и медлительной бюрократии. Государственные решения всегда принимаются «сверху». Чиновник только выполняет предписание, данное ему начальником. Такое незаинтересованное отношение и отсутствие ответственности у государственных служащих разительно отличается от активности земств. Муниципалитет дал местным жителям инструмент, чтобы воплощать в жизнь свои инициативы. Земство - отличный способ перестроить хозяйство и сделать его эффективнее.

Реформа, проведенная Александром II в духе общественной теории самоуправления, принесла свои плоды уже через несколько лет. Основывались новые хозяйства и предприятия. В провинцию потекли деньги за счет торговли. Земства стали дрожжами, на которых вырос русский капитализм, сделавший Российскую империю одной из крупнейших экономик в мире.

Государственная теория

Тогда же (в XIX веке) общественная теория подвергалась критике и разносу. Ее противникам не нравилось, что муниципалитет существует отдельно от центральной власти. В среде этих мыслителей появилась государственная ее положения были разработаны немецкими исследователями Лоренцом фон Штейном и Рудольфом Гнейстом. «Государственники» прижились и в России, где подобные взгляды пользовались популярностью как часть программы консерваторов, не любивших чуждый либерализм. Эту теорию развивали юристы дореволюционной эпохи Николай Лазаревский, Александр Градовский и Владимир Безобразов.

Они и их сторонники считали, что местное самоуправление имеет общие корни с государственным устройством, из-за чего было необходимо сохранить муниципалитеты в системе государственных учреждений. В то же время чиновники не могли работать в земствах и подобных учреждениях. Там должны были находиться только выходцы из местного населения, заинтересованные в высокой результативности заседаний муниципалитетов. Государственная машина слишком велика и сложна, чтобы эффективно справляться, например, с хозяйственными задачами. Поэтому она делегируют часть своих полномочий земствам.

Политическая и юридическая теории

Основоположники государственной теории Лоренц фон Штейн и Рудольф Гнейст расходились в нескольких принципиальных тезисах. Поэтому в рамках их общей доктрины появилось два отдельных направления. Гнейст стал создателем политической теории, а Штейн разработал юридическую. Чем они отличались? Гнейст заявлял, что выборность органов местного самоуправления еще не гарантирует их независимости. Связано это с тем, что когда человек попадает на государственную должность, он становится зависимым от начальства из-за зарплаты. То есть чиновник, выбранный представителем в муниципалитет, не является самостоятельной фигурой. На его решения может влиять центральная власть. К этому противоречию приводит особенности политической системы.

Как можно было сделать выборных представителей самостоятельными? Гнейст предлагал переформатировать их должности в безвозмедные. Это дало бы членам муниципалитета свободу от власти, потому что в данные органы приходили бы только люди, шедшие туда по собственному почину и убеждениям. Гнейст считал, что на эти должности необходимо было ставить почетных представителей местного сообщества. Однако его точка зрения не нашла широкой поддержки.

Сформулировал другую идею, которой оказалась юридическая теория местного самоуправления. Чем она отличалась от предположений Гнейста и его немногочисленных сторонников? Штейн считал, что муниципалитеты должны существовать отдельно от центральной власти. При этом государство делегирует им часть своих полномочий. Поэтому решают некоторые административные задачи, не будучи частью чиновничьей машины. Таковы государственные теории местного самоуправления. Таблица показывает их особенности.

Дуализм

Интересно, что современные теории местного самоуправления включают в себя элементы теорий, появившихся в XIX веке. Ученые определяют нынешние муниципалитеты как децентрализованные органы внутри государственной системы. Есть и другие определения. Например, в Дании местное самоуправление называют «государством в государстве».

Такая система взаимоотношений власти и муниципалитетов отражает двойственный принцип подобной деятельности. Он является определяющим в системе взглядов под названием "теория дуализма местного самоуправления".

Главным принципом в ней является следующее допущение. Если выборные представители выполняют часть государственных функций, то они сами становятся частью государственной машины. При этом органы местного самоуправления, которые не затрагивают административные проблемы, являются неэффективными и бесполезными. Например, решать хозяйственные вопросы, не влияя на бюджет города, крайне сложно. Поэтому муниципалитеты естественным путем интегрируются в государство, для того чтобы иметь влияние на текущие дела той территории, за которую они отвечают.

Современное отечественное самоуправление

На современную российскую систему муниципальной власти самое большое влияние оказала как раз теория дуализма местного самоуправления. Эта взаимосвязь отражается в том, что выборные органы работают как на общественных, так и на государственных началах, тесно переплетенных друг с другом.

Если рассматриваемый вопрос является проблемой местного значения, то отечественные муниципалитеты могут рассчитывать на собственную независимость от центра. Их решение будет опираться в первую очередь на мнение «снизу», потому что именно таким способом регулировать городскую жизнь эффективнее всего. Однако когда органы местного управления рассматривают проекты, связанные с государственной политикой, то они сливаются с центральной властью и соглашаются с ее позицией. Подобная система стала результатом взаимного компромисса между разными общественными институтами. В ней во всей полноте отражается двойственная или дуалистическая теория местного самоуправления.

Если называть муниципалитеты только общественным явлением, то такое заявление будет не более чем громкой декларацией. Современным выборным органам провинциального уровня так или иначе приходится взаимодействовать с государством, чтобы эффективно помогать людям жить лучше и счастливее. И подобная ситуация касается не только России.

В российской и зарубежной юридической науке нет одно­значного понимания местного самоуправления. Возникновение теорий, объясняющих сущность местного самоуправления, обычно датируют серединой XIX в. Первой из них стала общественная теория самоуправления, возникшая в Бель­гии и Франции.

Общественная теория долгое время была господствующей как в зарубежной, так и русской литературе. Суть общественной тео­рии сводилась к противопоставлению местного общества госу­дарству, общественных интересов - политическим. Местное общество самостоятельно ведало хозяйственными вопросами, а правительственные органы занимались только государственны­ми делами.

В рамках данной теории выделяют два основных направле­ния. Первым является теория свободной (естественной) общины. Ее основными разработчиками были Г. Гербе, О. Арене, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер.

Основные положения данной теории сводятся к следующему:

Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не созда­ет общину, а лишь признает ее. Обосновывая свободу и независимость об­щины, создатели теории использовали историю борьбы за независимость против феодального государства средневековых вольных городов;

Право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека, ибо община являет­ся первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно ува­жать свободу общинного самоуправления;

Местное самоуправление понимается как управление собственны­ми делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; разделение дел, которыми ведает община, на собственные и те, что переда­ются ей государством;

Согласно теории органы местного самоуправления являются него­сударственными органами; государственные органы не имеют права вме­шиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Суть теории свободной (естественной) общины заключается в том, что право населения (общины) на заведование местными делами (самоуправление) является неотъемлемым, присущим ей изначально и независимым от воли государственной власти. Отсюда в понятие самоуправления включали следующие элементы: управление собственными делами общины; общины в качестве субъектов принадлежащих им прав; должностные лица общинного управления как органы не государства, а общины. Исходя из этого создатели теории свободной (естественной) общинывыделяли не три, а четыре ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную и муниципальную, которая признавалась равной остальным.

Вышеназванные принципы оказали определенное влияние на развитие законодательства 30-40-х годов XIXв. Однако, идея неприкосновенности прав общин оказалась уязвимой. Приводимые создателями теории аргументы в пользу естественного харак­тера местного самоуправления не способны были объяснить и обосновать неприкосновенность прав, допустим, крупных самоуправляющихся еди­ниц (департаментов, регионов и др.), установленных государством. Поэто­му во второй половине XIX в. появляются возражения о несостоятельности теории свободной общины.

Рациональным зерном данной теории является признание наличия тра­диций в местном самоуправлении как основного условия успешного функ­ционирования последнего.

Общественная (хозяйственная) теория. Пришла на смену теории сво­бодной общины. Она также исходила из противопоставления государства и общины. Основания такого противопоставления приводились иные:

- общественные и политические интересы не совпадают, поэтому за государством и обществом следует признать право ведать только собст­венными делами;

Государство и самоуправление рассматривались как два непересе­кающихся круга, имеющих принципиально разное содержание: общена­циональные интересы, с одной стороны, и местные - с другой. В противо­поставлении общественных и государственных интересов заключается ос­нование для полной самостоятельности органов самоуправления. Местное самоуправление рассматривалось, прежде всего как выражение свобод в обществе, т.е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами;

Суть теории - в отстаивании права местных учреждений зани­маться местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства;

Одни представители этой теории, например О. Ресслер, считали, что самоуправление есть результат общественной свободы, а потому нрав­ственно необходимо. Другие - Р. Моль, А. И. Васильчиков, В.Н. Лешков - не только признали самоуправляющиеся общины в качестве самостоятель­ного субъекта права, но и обращали внимание на преимущественно хозяй­ственный характер коммунальной деятельности.

Сторонники этой теории сделали упор не только на признании самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности.

Среди видных русских ученых, поддерживавших общественную теорию, можно назвать В. Н. Лешкова. Он обосновал прогрессивную идею независимости органов самоуправления от госу­дарства, хотя не отрицал возможности контроля государства за деятельностью этих органов, и обратил внимание на разную при­роду власти органов местного самоуправления и государства. Различие между ними, с его точки зрения, коренилось в том, что в государстве власть имеет значение необходимой, а в органах самоуправления - всегда выборной.

А. И. Васильчиков ратовал за жесткое разграничение компе­тенции между органами самоуправления и государственными органами и ограничивал активность самоуправляющихся еди­ниц пределами территории, относящейся к их ведению. По его мнению, они не должны были заниматься политическими во­просами, целиком предоставив это государству, а обязаны были ведать только местными пользами и нуждами.

Подобные взгляды на местное само­управление просуществовали относительно недолго, так как, с одной сто­роны, противопоставление общин государству не способствовало его укре­плению, а с другой - из этой теории следовало, что территория государст­ва должна состоять из территорий независимых самоуправляющихся об­щин, чего на самом деле не происходило. Кроме того, теория смешивала са­моуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частнопра­вовыми объединениями (промышленными компаниями и т.п.).

Общественная теория недолго была единственной теорией местного самоуправления.

Вскоре появилась государственная тео­рия самоуправления, основные положения которой были сфор­мулированы выдающимися немецкими учеными XIX в. Рудоль­фом Гнейстом и Лоренцем Штейном. Эта теория получила широкое распространение в России, развитию ее основных по­ложений уделяли внимание такие видные русские юристы, как Н. И. Лазаревский, А. Д. Градовский, В. П. Безобразов.

Согласно данной теории:

Местное самоуправление представляет собой, прежде всего одну из форм организации государственного управления на местах и является частью общей государственной системы. Как отмечал В.П. Безобразов, «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупно­сти с общим организмом всего государственного управления, в состав ко­торого оно входит как часть единого целого»;

Местные органы наделяются своими полномочиями государст­вом. Местные данные полномочия имеют своим источником государствен­ную власть;

Местное самоуправление - часть государства, одна из форм орга­низации местного государственного управления. Всякое управление пуб­личного характера есть дело государственное;

- «государственная теория самоуправления, - пишет Н.М. Коркунов, - видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государ­ственного управления.

Однако в отличие от центрального государственно­го управления местное самоуправление осуществляется не государствен­ными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекают­ся на службу государственными интересами и целями.

Суть государственной теории заключалась в том, что местное самоуправление является лишь частью государственного управ­ления и полностью подчинено ему. Всякое управление публич­ного характера, по мнению сторонников данной теории, есть дело государственное. В процессе становления местного само­управления происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным ин­тересам и целям. Н. И. Лазаревский определял местное само­управление как систему децентрализованного государственного управления, где действительность децентрализации обеспечи­вается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой стороны, обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением. По его мнению, государственная власть является совокупностью полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламента и органов самоуправления.

Распространение государственной теории было вызвано изменившимися реалиями второй половины XIX - начала XXв. по мере развития процессов урбанизации и индустриализа­ции снижалась степень изолированности и самодостаточности отдельных территорий.

Частными проявлениями государственной теории можно считать поли­тическую и юридическую теории самоуправления. Это связано с некото­рыми расхождениями во взглядах Р. Гнейста и Л. Штейна на природу само­стоятельности органов самоуправления. Сторонники политической теории (Р. Гнейст) видели основания для самостоятельности органов местного само­управления только в особенностях их формирования и возможности замеще­ния отдельных местных должностей достойными представителями местного населения. Приверженцы юридической теории (Л. Штейн) считали основанием для самостоятельности органов местного самоуправления их принадлежность к органам местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления. Суть юридической теории состояла в том, что ее сторонники видели в органах самоуправления юридические лица, создаваемые государством для удовлетворения общих потребностей. Орган самоуправления не является частью государственного ап­парата, так как, помимо осуществления функций государствен­ного управления, ведает местными пользами и нуждами. Исходя из этого, сторонники юридической теории настаивали на принципиальном равенстве государственных и местных органов власти, отношения которых, по их мнению, должны строиться как юридические отношения равных юридических лиц.

Политическая теория видела основу самоуправления в сово­купности юридических гарантий, обеспечивающих самостоя­тельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории противопоставляли царским чиновникам - профессио­налам и бюрократам - выборных местного населения. Выбор­ность в местном самоуправлении трактовалась как один из спо­собов достижения самостоятельности его органов.

Влияние на местное самоуправление оказывали и другие идеи, взгляды, имевшие достаточно большую популярность в свое время. Это, например, идея муниципального социализма (Англия, середина XIX в.), направлен­ная на обеспечение возможно более полной демократизации местной жиз­ни (требования наделения городской и сельской общин правами более ши­рокой автономии, увеличения представительства населения в органах, ме­стного самоуправления).

Промежуточное место по отношению к общественной и государственной теориям, занимала дуалистическая теория местного самоуправления. Согласно теории органы местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент государственной администрации и, с другой - быть в известной степени независи­мыми от нее. Сторонники дуалистической теории местного само­управления, пытались, таким образом взять лучшее из государ­ственной и общественной теорий местного самоуправления.

Теория со­циального обслуживания, которая делает упор на осуществление муни­ципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения.

Все теории, пытавшиеся провести четкую разделительную линию меж­ду местным самоуправлением и государственным управлением, сводились к одному и тому же: определялся какой-либо признак, обеспечивающий ор­ганам местного самоуправления самостоятельность по отношению к госу­дарственным органам, и этот признак по ошибке считался доминирующим.

Ни одна из описанных теорий самоуправления не действовала в чистом виде. Идея, положенная в основу либо госу­дарственной, либо общественной теории самоуправления, могла столкнуться с самыми различными пре­пятствиями для своего осуществления.

Контрольные вопросы:

1) Что означает термин «му­ниципалитет»? Закон 45 г. н.э. о муниципиях.

2) Особенности коммунального самоуправления в европейских странах (Франция, Германия, Англия).

Задание для самостоятельной работы

Составьте сравнительную таблицу «Современные модели местного самоуправления: англосаксонская, континентальная коммунальная».

Традиционно под термином «муниципальное управление» понимают взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени общественной власти по выполнению общественных задач и решению хозяйственных вопросов местного значения.

Под теориями местного самоуправления понимаются отечественные и зарубежные учения о возникновении и эволюции муниципального управления (местного самоуправления) как децентрализованной формы управления, а также теоретические концепции местного самоуправления. В мировой истории наиболее были распространены такие теории, как теория свободной общины, общественная теория самоуправления, государственная теория управления, теория дуализма муниципального управления, а также хозяйственная, политическая, юридическая и другие теории.

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины) . В начале xix в. общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины.

На смену теории свободной общины пришла общественная теория местного самоуправления. Ее представителями в Европе были: А. Гербер, Д. Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер; в России: А. И. Васильчиков и В. Н. Лешков. Сущность общественной теории заключается в признании права населения (общины) на самостоятельное заведование местными делами (самоуправление). Считается, что это право присуще общине изначально, неотъемлемо и независимо от воли государственной власти.

Развивая это положение, некоторые сторонники общественной теории сводили сущность самоуправления исключительно к заведованию хозяйственными делами самоуправляющейся единицы, что позволило создать хозяйственную теорию местного самоуправления.

Хозяйственная теория отстаивала преимущественно хозяйственный характер коммунальной деятельности самоуправляющейся общины. Согласно ей, местное самоуправление считается чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности. Основателями хозяйственной теории были Р. Моль, А. И. Васильчиков.

Общественной теории противопоставляется государственная теория местного самоуправления , сущность которой заключается в признании местного самоуправления частью государственного управления. Сторонниками государственной теории местного самоуправления в Европе являются Р. Гнейст, Л. Штейн; в России – Н. И. Лазаревский, А. Д. Градовский, В. П. Безобразов.

По государственной теории, любое управление публичного характера является государственным. Местное управление в отличие от центрального государственного управления осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных сообществ.

Политическая теория местного самоуправления – одна из теорий, определяющая местное самоуправление как систему юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории видели причины самостоятельности органов местного самоуправления в возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения.

Согласно юридической теории местного самоуправления органы местного самоуправления являются юридическими лицами, создаваемыми государством для удовлетворения общих потребностей. Орган местного самоуправления не является частью государственного аппарата, так как помимо осуществления функций государственного управления ведает местными пользами и нуждами. В то же время государство уступает органам местного самоуправления ряд своих полномочий, в том числе и в сфере нормотворчества, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность. Представителями юридической теории местного самоуправления являются Г. Еллинек, И. И. Евтихиев и Н. М. Коркунов.

Объединить общественную и государственную теорию попытались сторонники дуалистической теории местного самоуправления . Согласно данной теории органы местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент государственной администрации, с другой – быть в известной степени независимыми от нее. В дореволюционной России основоположниками дуалистической теории были Н. И. Лазаревский и Б. Н. Чичерин.

Несмотря на организационное обособление местного самоуправления, пределы его самостоятельности ограничиваются рамками предоставленных ему полномочий. Власть местного самоуправления – подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью. В отличие от центральной государственной власти местная власть не может сама себя реформировать. Организационное обособление местного самоуправления подразумевает наделение его определенной компетенцией для решения местных вопросов и осуществление этой компетенции самостоятельно на основании закона, но не более того.

Таким образом, современное местное самоуправление как специфическая форма власти одновременно сочетает в себе два начала: общественное и государственное, что позволяет говорить о смешанном, комбинированном – общественно-государственном характере природы современной модели местного самоуправления в Российской Федерации.