Главная » Права потребителей » Примеры парламентского решения государственных проблем. Сочинение: Специальные парламентские процедуры

Примеры парламентского решения государственных проблем. Сочинение: Специальные парламентские процедуры

Ключевые слова

КОНТРОЛЬ / ПАРЛАМЕНТ / ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ / ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы - Алексеев Денис Борисович

Задача. Усиление контрольных функций государственных органов становится тенденцией государственно-правовой действительности современной России. В связи с этим возникает научная необходимость теоретического и практического исследования организационных и правовых основ развивающейся контрольной власти. Одной из организационно-правовых форм ее проявления, требующей изучения, является парламентский контроль . Методология. В статье использованы общенаучные и частноправовые методы исследования, в частности сравнительно-правовой, формально-юридический, метод толкования права. Проблемы, затронутые в статье, затрагивают многие отрасли публичного права: конституционное, финансовое, административное и др. Это обусловлено многоаспектным характером осуществления парламентского контроля за осуществлением государственной власти. Выводы. Парламентский контроль в современной России является важнейшей организационно-правовой формой государственной контрольной деятельности наряду с президентским контролем , контролем института уполномоченных по правам, финансовым контролем , административным надзором и др. Обособленность этой формы государственного контроля обусловлена спецификой целой системы ее субъектов и методов контрольной деятельности, используемых субъектами. Парламентский контроль носит неспециализированный внешний характер.

Topical Problems of Parliamentary State Control

Task. The strengthening of the state organs control functions is becoming the tendency of the state and legal activity of modern Russia. This raises a scientific need for theoretical and practical study of organizational and legal basis of the developing control power. One of the organizational and legal forms of its manifestation requiring study is Parliamentary control. Methodology. General and scientific, private and legal methods of research, namely: comparative and legal, formal and legal and the method of interpretation of law are used in the article. The problem raised in the article affects many branches of public law: constitutional, financial, administrative and etc. It is connected with the multiaspect nature of exercising Parliamentary control over the realization of the state power. Summary. Parliamentary control in modern Russia is the most important organizational and legal form of the state control activity along with the presidential control, control of the institute of ombudsmen on human rights, financial control, administrative supervision, etc. Isolation of this state control form is due to the specificity of the whole system of its subjects and control activity methods used by subjects. Parliamentary control has non-specialized external nature.

Текст научной работы на тему «Актуальные проблемы парламентского государственного контроля»

1.5. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПАРЛАМЕНТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

Алексеев Денис Борисович, аспирант. Место учебы: Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского. Должность: адвокат. Место работы: Нижегородская областная коллегия адвокатов. E-mail: Denis.nngu@gmail. com

Аннотация:

Методология. В статье использованы общенаучные и частноправовые методы исследования, в частности сравнительно-правовой, формально-юридический, метод толкования права. Проблемы, затронутые в статье, затрагивают многие отрасли публичного права: конституционное, финансовое, административное и др. Это обусловлено многоаспектным характером осуществления парламентского контроля за осуществлением государственной власти.

Выводы. Парламентский контроль в современной России является важнейшей организационно-правовой формой государственной контрольной деятельности наряду с президентским контролем, контролем института уполномоченных по правам, финансовым контролем, административным надзором и др. Обособленность этой формы государственного контроля обусловлена спецификой целой системы ее субъектов и методов контрольной деятельности, используемых субъектами. Парламентский контроль носит неспециализированный внешний характер.

Ключевые слова: контроль, парламент, государственный парламентский контроль, Федеральное Собрание Российской Федерации.

TOPICAL PROBLEMS OF PARLIAMENTARY STATE CONTROL

Alekseev Denis Borisovich, postgraduate student. Place of study: Nizhniy Novgorod State University named after N.I.Lobachevskiy. Position: lawyer. Place of employment: Lawyers" bar of Nizhniy Novgorod region. E-mail: [email protected]

Methodology. General and scientific, private and legal methods of research, namely: comparative and legal, formal and legal and the method of interpretation of law are used in the article. The problem raised in the article affects many branches of public law: constitutional, financial, ad-

ministrative and etc. It is connected with the multi- aspect nature of exercising Parliamentary control over the realization of the state power.

Summary. Parliamentary control in modern Russia is the most important organizational and legal form of the state control activity along with the presidential control, control of the institute of ombudsmen on human rights, financial control, administrative supervision, etc. Isolation of this state control form is due to the specificity of the whole system of its subjects and control activity methods used by subjects. Parliamentary control has non-specialized external nature.

Keywords: control, parliament, state parliamentary control, Federal Assembly of the Russian Federation.

Парламент - представительный орган, призванный выражать суверенитет и волю народа. Парламент -это кульминационный институт народной борьбы за право участвовать в управлении делами государства. С одной стороны, «парламент - это, прежде всего, орган законодательной власти, и никакие конструкции контрольной власти не могут изменить это положение» . Тем не менее, как звено в системе сдержек и противовесов, парламент не может не иметь контрольных инструментов, проявляющих себя в отношении других ветвей власти. Более того вышеуказанное бесспорное утверждение Чиркина В.Е. характеризует парламент как неспециализированный, но от того не менее важный, орган государственного контроля.

О сущности, значимости и месте парламентского контроля среди иных функций парламента существует множество мнений подчас совершенно противоположных. В частности, по мнению Овсепяна А.Г. Парламентский контроль является разновидностью конституционного контроля . Существует подход, согласно которому «парламентский контроль можно отождествлять и с общественным контролем» . Такие подходы, конечно, не лишены вполне разумных и логичных обоснований, но все же они связаны с теоретической и исторической значимостью парламента, но никак не с сущностью государственной контрольной деятельности.

К основным функциям законодательных (представительных) органов государственной власти относят «представительство интересов народа (народное представительство), законодательную деятельность, принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением, контроль за исполнительной властью (парламентский контроль)» . М.В. Баглай говорит о трех основных функциях парламента государства: «принятие законов, утверждение бюджета и контроль за правительством» .

При этом некоторые исследователи родины парламентаризма, в частности Уэйд Е., Филипс Г., указывают на первоочередную значимость именно контрольной деятельности английского парламента и лишь следующей по значимости выделяют законодательную функцию, а на третье место ставят иные - «разные функции»: судебные, расследования некоторых особых дел, имеющего государственное значение, и некоторые другие. Объем же контрольных полномочий совершенно неодинаков и зависит от фактически сложившейся формы правления. Шире всего, конечно, они представлены в парламентарных монархиях и парламентарных республиках. Парламентский контроль присущ как государствам, чей высокий уровень обеспечения прав человека, эффективности государственного управления и экономического развития признан мировым сообществом, так и государствам, на-

ходящимся на пути реформ и развития политической системы.

«Объектом парламентского контроля чаще всего выступает исполнительная власть, но контроль этот может в отдельных случаях распространяться на главу государства, судебную власть, местное самоуправление, вооруженные силы и др.» . Таким образом, парламентский контроль можно характеризовать как внешний, поскольку осуществляется в отношении объектов, не находящихся в подчинении.

Парламентский контроль в современной России является важнейшей организационно-правовой формой государственной контрольной деятельности наряду с президентским контролем, контролем института уполномоченных по правам, финансовым контролем, административным надзором и др. Обособленность этой формы государственного контроля обусловлена спецификой целой системы ее субъектов и методов контрольной деятельности, используемых субъектами.

Теоретическим основам парламентского контроля уделено огромное внимание со стороны исследователей. Такой объективный интерес был вызван отсутствием до недавнего времени единого нормативного регулирования столь важных для организации государственной власти отношений.

Институт парламентского контроля является динамично развивающимся элементом государственно-правовой системы Российской Федерации. Так, например, в 2005 году был принят Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», а в конце 2008 года в Конституцию Российской Федерации были внесены поправки, касающиеся заслушивания Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Значительный опыт правового регулирования института парламентского контроля накоплен и на региональном уровне. Так, в более чем 19 субъектах Российской Федерации уже приняты законы субъектов Российской Федерации о парламентском контроле или об отдельных его формах и видах.

Недавно принятым Федеральным законом от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» впервые комплексно определены основы парламентского контроля в Российской Федерации, устанавливаются отдельные формы парламентского контроля, а также регулируются вопросы планирования и осуществления мероприятий парламентского контроля.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» основными целями парламентского контроля являются: 1) обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов; 2) защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; 3) укрепление законности и правопорядка; 4) выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения; 5) противодействие коррупции; 6) изучение практики применения законодательства Российской Федерации, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства Российской Федера-

ции и повышение эффективности его исполнения .

К субъектам парламентского контроля по закону следует отнести: 1) палаты Федерального Собрания Российской Федерации; 2) комитеты и комиссии палат Федерального Собрания Российской Федерации; 3) парламентскую комиссию по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; 4) членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Некоторые авторы предлагают отнести к субъектам парламентского контроля все подразделения парламентской системы, разделяя их на прямые (такие как: палаты парламентов, группы депутатов, партийные фракции, комитеты и комиссии, отдельные депутаты) и косвенные (такие как счетные палаты парламентов, уполномоченные по правам человека (омбудсмены)) .

Хочется заметить, что парламентские фракции в законе не названы в качестве субъектов парламентского контроля. С нашей точки зрения такое решение является вполне справедливым, поскольку, во-первых, члены фракции вполне могут выступать как депутаты или их группа, а во-вторых, фракции это ячейки политических партий в парламенте и от того, носят, скорее политический характер, нежели организационный.

Интересным представляется статус как контрольного органа Счетной палаты Российской Федерации. Бесспорен лишь тот факт, что Счетная палата является органом государственного контроля. При этом совершенно справедливо его необходимо отнести к специализированным органам финансового контроля. Точка зрения о специализированности счетной палаты поддерживается рядом ученых. . Поскольку, в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», функционирует как постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля). Примечательно, но ранее, понятие «высший» отсутствовало. Напрямую счетная палата не перечислена в ч.1 ст. 4 закона о парламентском контроле в числе его субъектов. Однако, в соответствии частью второй названной статьи участвует в осуществлении парламентского контроля в случаях, порядке и формах, предусмотренных законом. Таким образом, данная новелла законодательства имеет некоторое теоретическое противоречие. В систему субъектов неспециализированного по своей характеристике парламентского контроля включен субъект системы специализированного финансового контроля. А государственный финансовый контроль является совершенно самостоятельной формой государственной контрольной деятельности.

Законом закреплено восемнадцать форм парламентского контроля. Среди них:

1) рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

2) проведение палатами Федерального Собрания Российской Федерации, комитетами палат Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации мероприятий по осуществлению предварительного парламентского контроля, текущего парламентского контроля и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений;

3) заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о ре-

зультатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой;

4) рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка Российской Федерации и принятие решений по ним;

5) заслушивание докладов Председателя Центрального банка Российской Федерации о деятельности Центрального банка Российской Федерации при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;

6) осуществление в отношении Центрального банка Российской Федерации парламентского контроля в иных формах в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;

8) направление членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы запросов членов Совета Федерации, запросов депутатов Государственной Думы;

9) заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации информации членов Правительства Российской Федерации, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, ответов указанных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы в рамках "правительственного часа", а также заслушивание информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации;

10) заслушивание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, иных должностных лиц;

11) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов Счетной палаты Российской Федерации;

12) осуществление палатами Федерального Собрания Российской Федерации взаимодействия со Счетной палатой Российской Федерации в случаях и формах, предусмотренных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41 -ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»;

13) осуществление Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации;

14) заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению;

15) направление представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации в организации, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов, и их отзыв из данных организаций;

16) приглашение членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации;

17) проведение парламентских слушаний;

18) проведение парламентских расследований .

На наш взгляд, данный перечень, установленный законом, может быть дополнен. В качестве формы парламентского контроля может выступать ратификация (т.е. одобрение, утверждение пусть и в форме федерального закона) парламентом международных договоров, заключаемых органами исполнительной власти.

Согласно ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ (ред. от 25.12.2012) «О международных договорах Российской Федерации» подлежат ратификации международные договоры Российской Федерации, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации (например, межправительственные договоры, заключаемые от имени Правительства Российской Федерации). Государственная Дума рассматривает предложения о ратификации международных договоров и после предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной Думы принимает соответствующие решения.

В парламентарных по форме правления странах (например, в Италии, Испании) существуют и другие формы парламентского контроля над правительством, такие как: резолюция порицания, интерпелляция и др.

Некоторые формы парламентского контроля законом регламентируются отдельно. В частности, Палаты Федерального Собрания вправе направить парламентский запрос, а члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы депутатский запрос. Закон о парламентском контроле, к сожалению, не расширил круг субъектов, которым могут направляться запросы. По мнению некоторых исследователей в области публичного права «следовало бы дать возможность депутатам направлять запросы в государственные корпорации, государственные компании, а также всем государственным органам субъектов федерации, а не только федеральным органам государственной власти» .

Существуют и другие проблемы правового регулирования парламентского контроля в России. «До сих пор остаются нерешенными проблемы декоративности института парламентского расследования в России... предметом парламентского расследования не могут быть вопросы коррупции, расходования бюджетных средств и исполнения бюджета, законности деятельности федеральных органов исполнительной власти и их руководителей, деятельности президента и деятельности органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемой ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Более того, процедура возбуждения парламентского расследования до невозможности сложна» .

В целом закон объединил в едином акте существующие уже нормы, посвященные парламентскому контролю. По заявлению лидера партии «Справедливая Россия» Сергея Миронова: «Закон пустой абсолютно, закон полностью переписывает, не добавляя ни одной буквы, все полномочия, которые сегодня есть у Федерального собрания» . Существуют и еще более категоричные высказывания. «Федеральный закон «О парламентском контроле» - очередная декорация авторитарно-кланового государства, пытающегося

имитировать цивилизованное государственное строительство и разделение властей» .

Вопреки ожиданиям закон не закрепил легального определения парламентского контроля. На стадии же рассмотрения законопроекта дефиниция парламентского контроля была предметом обсуждений. В проекте закона, внесенного в Государственную Думу, а также в проекте закона принятым Государственной Думой РФ в первом чтении были предусмотрены определения парламентского контроля. Последний из названных проектов, имея более удачную формулировку, под парламентским контролем называл комплекс правовых и организационных мер, осуществляемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации с целью обеспечения исполнения законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также контроль, осуществляемый представительными органами муниципальных образований. Однако, и данное определение имело ряд существенных недостатков, среди которых: отнесение к субъектам парламентского контроля представительных органов муниципальных образований, которые по своей сущности никак не могут быть таковыми; не весь комплекс правовых и организационных мер, осуществляемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, можно отнести к формам контроля; не определен объект контроля; предмет контроля сужен до исполнения законов.

Зубарев А.С. под парламентским контролем предлагает понимать «комплекс правовых мер, осуществляемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, по установлению соответствия Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации деятельности органов исполнительной власти по реализации законов» .

По нашему мнению данное определение также подлежит доработке с учетом тех выводов, к которым мы пришли в рамках данного исследования. Парламентский контроль осуществляется, прежде всего, в отношении исполнительной власти, но не исключается этим. Ряд закрепленных форм парламентского контроля носят организационный характер (например, взаимодействие парламента с Уполномоченным по правам человека или Счетной палатой). Таким образом, можно предложить следующее определение, подлежащее закреплению в Федеральном законе от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле»: «под парламентским контролем понимается комплекс правовых и организационных мер, осуществляемых палатами Федерального Собрания палаты, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а также законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, по установлению соответствия Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации и ее субъектов деятельности органов государственной власти по реализации законов».

Парламентский контроль в России осуществляется как на федеральном, так и региональном уровнях. Обоснованное выделение регионального парламентского контроля поддерживается в трудах многих современных исследователей. Для федеративных госу-

дарств принцип разделения властей характерен как по горизонтали, так и по вертикали, и трактуется как «принцип единства, разделения и субсидиарности ветвей государственной власти, а также уровней ее осуществления» . Более того, законодательные органы субъектов РФ на федеральном уровне признаются контрольными органами путем закрепления данного положения в Федеральном законе от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

По мнению Марусенко Д.А. «широкий диапазон контрольной деятельности законодательных органов субъектов РФ позволяет характеризовать их в качестве органов внешнего общего контроля. Представляется, что такой статус законодательных органов субъектов РФ соответствует природе парламентов» .

В литературе предлагаются дополнительные механизмы взаимодействия уровней парламентского контроля. «В начале очередного календарного года представительный орган обобщает результаты контроля за истекший год и принимает соответствующее постановление. В данном постановлении не только подводятся общие итоги контрольной деятельности, но и формулируются поручения комиссиям парламентского контроля, предложения иным региональным органам по разработке необходимых проектов нормативных правовых актов (внесению в них изменений) в связи с проведенными контрольными мероприятиями. В нем могут содержаться предложения различным государственным органам, органам местного самоуправления, общественным и иным объединениям, хозяйствующим субъектам любых форм собственности принять меры по устранению нарушений, выявленных в ходе парламентского контроля» .

По результатам контрольных мероприятий палаты Федерального Собрания РФ вправе предложить государственному органу и соответствующим должностным лицам принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства, обратиться в органы прокуратуры Российской Федерации или Следственный комитет Российской Федерации. На наш взгляд, в законе также необходимо прямо закрепить возможность субъектов парламентского контроля вырабатывать обоснованные предложения о привлечении в установленном порядке виновных лиц к различным видам юридической ответственности.

С точки зрения Тюльпанова В.А «В условиях становления государственной власти в российских регионах особую значимость приобретает осуществление законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ контрольной функции. Однако, как правовой институт развивается медленно, а как функция данного органа - пока недостаточно эффективен на практике» .

На наш взгляд, принятый, пусть и с недостатками, Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» является важным этапом на пути решения проблемы отсутствия точных нормативных и научных критериев, на которые должны опираться региональные законодательные органы при осуществлении парламентского государственного контроля.

Список литературы:

1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. 800 с.

2. Добрынин Н.М. Концептуальные подходы к оценке механизма общественного контроля государственной публичной властью в конституционно-правовой действительности Российской Федерации // Право и политика. 2005. № 9. С. 4-11.

3. Зубарев А.С. К вопросу об аутентичном толковании понятия «парламентский контроль» // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 3. С. 20 - 22.

4. Илюшин Д. Беспомощность парламентского контроля. URL:http://webcache.googleusercontent.com/ search?q=cache:http://smartpowerjournal.ru/parlamentary-control/ (дата обращения 16.11.2013).

5. Марусенко Д.А. Региональный уровень парламентского контроля // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 10. С. 65 - 67.

6. Овсепян А.Г. Понятие и признаки парламентского контроля (теоретическая характеристика) // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 3. С. 24 - 29.

7. Тюльпанов В.А. Контрольная функция в системе функций законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2011. N 11. С. 58 - 64.

8. Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 08.05.2013, «Собрание законодательства РФ», 13.05.2013, № 19, ст. 2304, «Российская газета», № 100, 14.05.2013.

9. Цитируется по данным информационного агентства REGNUM URL: http://www.regnum.ru/news/1652193. html#ixzz2iUE2fRGf (дата обращения 16.11.2013 г.)

10. Чертков А.Н. Цели, принципы парламентского контроля и специфика их реализации в субъектах Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2013. N 8. -C. 5 - 15

11. Чертков А.Н. О принципе единства государственной власти в российском государственном праве // Конституция как символ эпохи. М.: Изд-во МГУ, 2004. Т. 1.С. 255, 256.

12. Чиркин В.Е. Контрольная власть. - М.: Юристъ, 2008. - 213 с.

13. Шерин А.Н. Парламентский контроль: зарубежный, советский и российский опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 11. С. 6 - 10.

Literature List:

1. Baglai M.V. Constitutional law of the Russian Federation. M.,2001, 800 P.

2. Dobrynin N.M. Conceptual approaches to the assessment of public control mechanism by the state public power in constitutional and legal activity of the Russian Federation. // Law and politics. 2005. № 9, p.4-11

3. Zubarev A.S. To the question on the authentic interpretation of the notion of parliamentary control. // State power and local government. 2013. № 3, p.20-22

4. Ilyushin D. Helplessness parliamentary control URL: http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:http://smartpowerjournal.ru/parliamentary-control/ (date of access 16.11.2013).

5. Marusenko D.A. Regional level of parliamentary control. // Constitutional and Municipal Law. 2011. № 10, p.65-67

6. Ovsepyan A.G. Concepts and signs of Parliamentary control. (Theoretical characteristic.) // Constitutional and Municipal Law. 2011. №3, p.24-29

7. Tyulpanov V.A. The control function in the system of functions of a legislative (representative) organ of the state power of the Russian Federation subject. // Journal of Russian Law. 2011. № 11, p.58-64

8. Federal law,07.05.2013, № 77- F.L. "About Parliamentary Control". The official Internet-portal of legal information. http://www.pravo.gov.ru, 08.05.2013, "Collection of legislation of the Russian Federation." 13.05.2013, № 19, art.2304. "Rossiyskaya Gazeta", № 100, 14.05.2013

9. Quoted according to news agency REGNUM URL: http://www.regnum.ru/news/1652193.html#ixzz2iUE2fRGf (date of access 16.11.2013).

10. Chertkov A.N. The aims, principles of parliamentary control and peculiarities of their implementation in the subjects of the Russian Federation. // Legislation and economics. 2013. № 8 p. 5-15

11. Chertkov A.N. About the principle of the state power unity in the Russian State Law. // Constitution as the symbol of the epoch. M.: Publishing House. MSU. 2004, T. I, P.255-256

12. Chirkin V.E. Control power. - M.: Jurist. 2008.- 213 p.

13. Sherin A.N. Parliamentary control: foreign, soviet and Russian experience. // State power and local government. 2009, № 11, p.6-10

Рецензия

на научную статью аспиранта Алексеева Д.Б. «Актуальные проблемы парламентского государственного контроля»

К рецензированию представлена научная статья, посвященная теоретическим и практическим проблемам парламентской формы государственной контрольной деятельности в современной России.

Актуальность темы исследования не вызывает сомнения, поскольку изменения действующего законодательства в сфере публичного права в современной государственно-правовой действительности наметили устойчивую тенденцию формирования организационных основ контрольной государственной власти. Важнейшей формой ее осуществления является контрольная деятельность Федерального Собрания Российской Федерации, регламентированная недавно принятым Федеральным законом от 07.05.2013 N 77-ФЗ «О парламентском контроле». Имеющиеся недостатки нормативно-правового регулирования в этой сфере требуют дополнительных теоретических исследований с целью устранения законодательных пробелов.

Необходимо отметить использование в работе современных доктринальных взглядов. Формулируется дефиниция парламентского контроля, по-прежнему не закрепленная в законодательных актах. Автором предлагаются оригинальные подходы к решению вышеуказанной проблематики, как с теоретической, так и правоприменительной точки зрения, в чем и заключается научная новизна данной статьи. Предложенные варианты изменения нормативного регулирования могут способствовать совершенствованию механизма парламентского государственного контроля.

Рецензент,

Проректор по управлению филиалами Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского

Заведующий кафедрой правового обеспечения

управленческой деятельности факультета управления и предпринимательства ННГУ им. Н.И. Лобачевского

доктор юридических наук, профессор Мартынов Алексей Владимирович

Тема пересмотра российской Конституции не утихает вот уже 20 лет со дня ее принятия: перед голосованием люди читали ее мало, на обсуждение было выделено менее двух месяцев, за принятие Конституции высказалось всего лишь менее трети населения страны.

Хотя в нашей стране хватает практических проблем, тема пересмотра Конституции постоянно всплывает при обсуждении текущей ситуации в России. Многие считают, что действующая Конституция, написанная «под Ельцина», ввела в стране институт «суперпрезидентства», предполагающий, что президент как «гарант Конституции» своими статусом и полномочиями возвышается над различными ветвями власти и таким образом нарушает принцип разделения властей. В результате была открыта дорога для полной монополизации политической системы Путиным, во время правления которого исполнительная власть окончательно подмяла под себя власть законодательную и судебную, и сформировала в стране пресловутую «вертикаль власти», а проще говоря – властную монополию одного клана, не допускающую ни серьезного общественного контроля над собой, ни дискуссии о состоянии и будущем страны, ни ответственности властей предержащих за результаты своей деятельности.

В качестве рецепта решения этой проблемы предлагается ввести в России парламентскую систему правления, с передачей ключевых полномочий действующего президента парламенту. И тогда, по мнению сторонников глубокой конституционной реформы, демократически избранный парламент назначит правительство народного доверия, станет местом для дискуссий с участием различных точек зрения, проведет правильные реформы, и наступит всеобщее счастье.

При всех проблемах института суперпрезидентства, романтизация идеи парламентской республики представляется довольно наивной по двум основным причинам. Причина первая – опыт других постсоветских государств, которые шли по этому пути. Именно постсоветских : вряд ли имеет смысл апеллировать к опыту стран Восточной Европы и Балтии – у политиков этих государств был мощнейший стимул для проведения институциональных реформ в виде перспективы вступления в ЕС. Некоторые российские аналитики всерьез говорят о том, что в этих странах сформировались устойчивые демократии лишь потому, что там была введена парламентская система правления. Но это уход от реальности: в действительности демократические институты в Восточной Европе и Балтии сложились преимущественно под давлением Евросоюза, предъявлявшего жесткие требования к новым странам-членам. А вступление в ЕС и НАТО настолько широко поддерживалось населением этих стран, что даже пришедшие к власти в 1990-е политические наследники бывших коммунистических партий, этакий восточноевропейский Зюганов-лайт, не стали пересматривать этот вектор и даже решили оседлать его.

При этом мы знаем и случаи сопротивления восточноевропейских правительств требованиям ЕС по укреплению демократических институтов на пути в ЕС, и даже попытки ввести полуавторитарные порядки уже после вступления в ЕС (самым ярким примером в этом плане является Венгрия).

Но у других постсоветских государств, за исключением трех прибалтийских республик, такого стимула, как вступление в ЕС, не было – применительно к ним эксперимент с парламентской формой правления можно считать более чистым от такого искажающего фактора. И что мы видим? Единственная республика, наиболее приближенная к «идеальной парламентской модели» – Молдова, где даже президента избирает парламент – не избежала скатывания к полуавторитарной политической системе во времена правления президента Воронина, а после его ухода от власти скатилась в управленческий хаос и паралич и «зависла» в состоянии глубокой периферии, раздираемой конфликтами политических элит и особо не сдвинувшейся на пути институциональных реформ и евроинтеграции.

Ну ладно, допустим, опыт Молдовы можно считать периферийным. Однако мы имеем более важный пример конституционной реформы – Украина, где в декабре 2004 г., в обмен на согласие провести третий тур президентских выборов с запрограммированной победой Ющенко, тогдашний президент Леонид Кучма добился принятия поправок к Конституции, превращавших Украину в парламентско-президентскую республику, с передачей широких полномочий парламенту. Так он надеялся снизить политические возможности приходящего к власти оппонента.

Опыт конституционной реформы Украины 2004-2010 гг. необходимо крайне внимательно изучать всем тем, кто утверждает, что основные проблемы России сегодня связаны с избыточными полномочиями президента и необходимостью передачи их парламенту. В Украине были предприняты серьезные шаги именно в эту сторону – и результат, мягко говоря, не впечатляет. Во-первых, период расширения полномочий парламента не привел ни к каким успехам в деле институциональных реформ – из этого периода Украина вышла с такими же разбитыми институтами, как и была. Значительную долю вины за это можно возложить на президента Ющенко и его кабинет министров, однако Верховная Рада, давайте будем честными, никакой позитивной альтернативы из себя не представляла, и превратилась в банальную арену для борьбы политических кланов.

Во-вторых, украинский парламент не только молча взирал за тем, как пришедший к власти в 2010 г. президенту Янукович свернул конституционную реформу 2004 г. через Конституционный суд, но и всячески помогал отобрать у самого себя полномочия: обращение в суд, требовавшее отменить передачу дополнительных полномочий парламенту, было подписано 252 депутатами Верховной Рады.

Все эти истории не слишком добавляют аргументов сторонникам романтической идеи о том, что если отобрать все полномочия у президента и передать их парламенту, то немедленно наступит демократический рай. И здесь очень важно подумать о второй причине сомневаться в идеях парламентской республики – нашем собственном историческом опыте. Давайте для чистоты эксперимента вспомним период новорожденного российского парламентаризма 1990-1993 гг. – противники ельцинских реформ и Конституции 1993 г. часто именно его приводят в пример того, на какой платформе могла бы развиваться российская демократия, если бы Белый дом не был расстрелян из танков 4 октября 1993 г.

Здесь, однако, стоит обратить внимание на ряд неприятных для апологетов российского парламентаризма фактов, о которых они предпочитают не вспоминать. Первый факт – поведение Съезда народных депутатов и Верховного совета во второй половине 1991 г., после победы Ельцина над ГКЧП. В тот момент, когда основным был вопрос стратегии экономических реформ, парламент полностью лег под Ельцина и не смог родить никакой альтернативы политике Гайдара. Не то что там шли какие-то дискуссии, предлагались альтернативы, а вероломный Ельцин продавил ситуацию какими-то нечестными методами. Нет. Ничего подобного не было. В конце октября 1991 г., на V Съезде народных депутатов РСФСР, парламентарии, как послушное стадо, 878 голосами «за» (при всего 16 против) проголосовали за ельцинские краткие тезисы об экономической реформе, включавшие первым пунктом форсированную либерализацию цен с 15 декабря 1991 г. (а даже не со 2 января). Никакого Гайдара тогда не было и в помине – его правительство было назначено дней десять спустя, сама фамилия Гайдара даже не фигурировала в СМИ. А на трибуну Съезда не вышел никакой Явлинский, никакой Лужков, никакой Сабуров, никакой Святослав Федоров, и не сказал: нет, надо делать не так, нужно, допустим, сначала провести приватизацию розничной сферы, нужно обеспечить возможность конвертации сбережений населения в права собственности, и так далее. Ничего, молчок.

Парламент повел себя как послушное стадо не только в этом вопросе, но и в вопросе предоставления Ельцину дополнительных полномочий сроком на год – а ведь, если рассуждать чисто юридически, именно из этих дополнительных ельцинских полномочий 1991-1992 гг. потом вырос институт суперпрезидентства, закрепленный позже в Конституции 1993 г. В принципе, Конституция просто закрепила те дополнительные полномочия, которые парламент и так добровольно отдал Ельцину осенью 1991 г. и которые Ельцин уже успел посчитать «своими».

Второй неприятный факт – нежелание пойти на перевыборы. Вопрос о том, уместно ли было в голодной России конца 1991 г. с рухнувшей советской экономикой проводить перевыборы, будет дебатироваться вечно. Но можно было, скажем, договориться с Ельциным о проведении совместных перевыборов президента и парламента в какую-то заранее оговоренную дату – например, немедленно по истечении тех самых пресловутых дополнительных ельцинских полномочий.

Но этого не было сделано. Российский парламент образца 1990-1993 гг. не только не задал тон в насаждении институтов демократии в стране, понуждая Ельцина провести всеобщие досрочные перевыборы, но напротив, категорически сопротивлялся перевыборам, прославившись, например, включением в перечень вопросов апрельского референдума 1993 г. вопроса о перевыборах народных депутатов РСФСР с порогом принятия решения не менее чем в 50% от списочного (!) состава избирателей. И хотя на апрельском референдуме именно за перевыборы депутатов высказалось наибольшее число проголосовавших избирателей (67%), даже это не заставило депутатов внять голосу разума.

Третий неприятный факт – в том, что российский парламентаризм образца 1990-1993 гг., вместо ожидаемого романтиками торжества конкурентной представительной демократии, породил худшие формы авторитарного поведения и борьбы за власть. Через регулярные «ротации» состава Верховного совета из него постепенно выдавливались те, кто не был согласен с позицией руководства парламента – становилось все меньше «места для дискуссий». Вместо умеренного и здорового антиельцинского большинства, которое предлагало бы обществу сбалансированную альтернативу развития и уравновешивало бы чересчур радикальные шаги президента, парламент выдвинул наверх какие-то мутные личности радикального свойства, жаждущих власти авантюристов. Один Хасбулатов чего стоит: автор этих строк убежден, что если бы не трагический факт нахождения во главе российского парламента чеченца Хасбулатова, провоцировавшего конфликты и насилие, можно было бы избежать и кровавого конституционного кризиса 1993 г., и даже, возможно, войны в Чечне.

После принятия Конституции 1993 г. российский парламентаризм, хоть и загнанный в определенные рамки, тоже не всегда помогал стране выйти на правильную траекторию развития: например, принимавшиеся в середине 1990-х оппозиционной Ельцину Госдумой популистские законы раздували дефициты бюджета, способствуя росту пирамиды ГКО. В конечном счете, именно это и замедлило переход экономики к восстановлению от постсоветского коллапса, и привело к разрушительному дефолту 1998 г.

Российский парламентаризм переживал и более конструктивные и плодотворные времена: например, период 1999-2003 гг., когда его структура была наиболее диверсифицированной, а качество принятых законов (он налоговой реформы до исторического Земельного кодекса) было несравненно выше всех других созывов парламента. Однако кончилось дело плохо: крупнейшие парламентские фракции слились в партию в «Единая Россия», соблазн сформировать на политической сцене супермонополию оказался сильнее интересов избирателей. По итогам выборов Госдумы 2003 г. «Единой России» не удалось сформировать конституционное большинство, однако в этом помогли сами парламентарии: часть из них перебежала под крыло новой суперпартии, хотя избиратели их на это не уполномочивали.

Последний пример вызывает четкие аналогии с Украиной, где парламентарии в 2010 г. добровольно отказались от недавно предоставленных им дополнительных конституционных полномочий: никогда нельзя забывать об угрозе появления «кэптивных» депутатов и фракций, за деньги или иные коврижки согласных играть на стороне исполнительной власти. Так, кстати, поступали и российские парламентарии осенью 1991 г., безоговорочно приняв ельцинский вариант радикальных реформ – пока Ельцин был политически силен. Высовываться они начали только тогда, когда он ослаб.

В целом история российского парламентаризма не дает основания надеяться на парламентскую форму правления как на волшебную палочку. Слишком часто российская представительная власть в решающие моменты истории либо выдвигала наверх радикалов вместо формирования здорового умеренного большинства, либо при первой же возможности прятала голову в песок и полностью ложилась под сильную исполнительную власть – так и шарахалась туда-сюда. Риск управленческого паралича при передаче чрезмерных полномочий парламенту также велик: стоит вспомнить недавнюю историю с попыткой формирования т.н. «координационного совета оппозиции» (КСО), включившего в себя широкий спектр антипутинских сил, от либералов до левых до националистов, и подаваемого сторонниками КСО как некий образец будущего «протопарламента». Такой «протопарламент», безусловно, стал интересным местом для дискуссий, однако оказался категорически неспособным принимать решения – он испытывал огромные трудности с принятием собственного регламента, не смог выдвинуть кандидата на выборах мэра Москвы, а под конец и вовсе перестал работать ввиду отсутствия кворума.

В чем здесь мораль? Она проста: парламентская форма правления – не панацея для страны, она сама по себе не дает никаких гарантий, не нужно переоценивать ее возможности. Необходима не передача всех ключевых полномочий от одного института власти (президента) другому (парламенту), как предлагают сторонники парламентской демократии – российская политика не волейбол, подобное перебрасывание мяча неуместно.

Что действительно необходимо России – так это неукоснительная реализация того самого важнейшего принципа разделения властей, который и так заложен в статье 10 действующей Конституции.

Как добиться баланса между различными ветвями власти? Не мешает ли этому действующая Конституция?

В принципе, конечно, мешает. Скажем, глава 7 «Судебная власть» перегружена полномочиями, несправедливо переданными Президенту – по вопросам формирования составов судов, контролю над прокуратурой. Во многом поэтому в России и нет независимых судов. Очень слаба глава 8 «Местное самоуправление», которая, прежде всего, должна включать гарантии формирования независимой финансовой базы местных органов, зависимость которых от исполнительной власти сегодня диктуется прежде всего отсутствием самостоятельных бюджетов. Российскому парламенту, действительно, необходимо передать часть действующих президентских полномочий по формированию Правительства и Центробанка.

Необходимо, наконец, расставить точки над “i” в вопросе о том, избираются или назначаются в России губернаторы, члены Совета Федерации, мэры городов. Избираются – точка. Никаких двойных толкований в таких вопросах быть не должно. Что еще крайне необходимо – предусмотреть в Конституции гарантии для политической оппозиции (тех сил, которые открыто выступают против президента, правительства, региональной и местной власти). У них должен быть обязательный доступ к СМИ, возможностям работы с населением и агитации, уголовные и административные дела против оппозиционеров должны проходить обязательную проверку на политическую ангажированность и т.п. Ключевой вопрос – введение в конституционное поле независимых общественных структур, которые должны получить вполне конституционные полномочия по контролю над расходованием бюджетных средств, использованием государственного имущества, работой силовых структур, по участию в формировании судейского корпуса.

Действующая Конституция позволяет внести эти изменения силами Федерального Собрания – для этого не надо писать новый текст. Вряд ли имеет большой смысл переписывание общих положений Конституции, честно говоря, с практической точки зрения в этом мало смысла. Проблема не в формулировках, а в том, что они не исполняются – пока различные ветви власти не в состоянии добиться в стране исполнения законов, не будет никакой разницы, если написать вместо «Цензура запрещается», скажем, «Цензура запрещается совсем». Ну или свобода собраний – куда уж дальше оттачивать однозначную, не допускающую двойных трактовок формулировку статьи 31 Конституции?

Но есть один вопрос, о котором, безусловно, стоит сказать. Это пресловутый «русский вопрос». Если Конституции, скажем, Германии и Франции, не стесняясь, говорят о немецком и французском народах как основных правообладателях, то наша Конституция о русских почему-то стыдливо умалчивает. Вместо этого в тексте по сути воспроизведена советская мантра о «многонациональном народе», «единой семье наций».

Единая семья наций была бы прекрасна, если бы существовала в реальности. Однако на практике мы видим, что в целом ряде национальных автономий, действие российской Конституции на территории которых никто не отменял, создаются небывалые привилегии титульным нациям, которые часто составляют менее трети в численности населения (как в Башкирии) – и по части использования национального языка, и по части доступа к госслужбе, и по части интеграции местных этнических и религиозных обычаев с государственной системой. Этнических русских, например, откровенно выдавили из мусульманских республик Северного Кавказа, где теперь все поголовно обязаны соблюдать в быту местные исламские обычаи, никакой Конституцией светского государства Российская Федерация, разумеется, не установленные. Все это ненормально, все это порождает ситуацию, в которой русское национальное самосознание неизбежно будет приобретать оттенки несправедливо обиженного, дискриминируемого, лишенного собственного дома, в котором хозяйничают чужие – особенно на фоне свободного наплыва мигрантов чуждых культур из южных стран. Такое положение вещей – прямой путь к конфликту между русским национальным самосознанием и основами действующего государственного устройства. Русские должны увидеть в Конституции достойные гарантии своего положения как государствообразующей нации.

Как бы то ни было, убежден, что попытки написать новый текст Конституции «в подполье», в условиях, когда широкая дискуссия по этому поводу в рамках открытой политики и массовых СМИ невозможна, будет непродуктивной. Нужно действовать поэтапно:

Во-первых, разработать набор консенсусных поправок в главы 3-8 Конституции (о полномочиях президента, парламента, судах, местном самоуправлении и т.п.), которые могут быть приняты Федеральным Собранием на основе широкого согласия различных политических сил;

Во-вторых, провести широкое общественное обсуждение возможных новых вариантов Конституции как таковых – но это будет возможным уже только в условиях полной демократизации страны, и на это потребуется несколько лет.

Судя по итогам моих дискуссий с представителями самого широкого спектра различных ответственных политических сил, такой двухступенчатый подход мог бы быть вполне возможным, и позволил бы как избежать излишних шараханий и фатальных системных ошибок на начальном этапе демократизации страны, так и вовлечь уже по-настоящему широкие слои населения в долгую и непростую дискуссию о том, а каким вообще мог бы быть наш «идеальный» Основной закон.

Первая публикация – журнал «Вопросы национализма», № 15

Текущая страница: 11 (всего у книги 17 страниц) [доступный отрывок для чтения: 12 страниц]

Шрифт:

100% +

В Соединенных Штатах конституционное правление является могущественной силой, с которой все считаются. Это реальная часть американской жизни. Конституция США является действенным основным законом, поскольку она реализуется в жизни.

* * *

Слово «конституция»… было впервые введено в общественный организм России во времена декабристского путча, когда подстрекаемые путчистами солдаты кричали, что они за «Константина и его супругу Конституцию…». В 1890 г. в статье «По поводу конституционных вожделений нашей либеральной прессы» Н. Данилевский решительно осудил всякого рода конституционные грезы на западный лад, поскольку такая форма правления в русском обществе была, по его мнению, малоприемлема исторически… Конституционный монарх, вождь, президент, лавирующие между католическо-протестантскими биллями и реагирующие на любые отзвуки европейского общественного мнения, пригодны лишь для межумочных пустот. Для России же необходим постоянно действующий Минин, в случае необходимости готовый вновь воссоздать Русское государство по тому образцу, который ясными и определенными чертами навечно запечатлен в общенародной душе (В. Канавин, историк ).

* * *

Распространенное суждение о том, что существуют государства с конституцией и государства без конституции, абсолютно неправомерно. У каждой страны конституция – один из ее скрепляюще-основополагающих элементов. Политический строй прошлой России определялся не только Сводом законов государства Российского, но и целым рядом конституционно-учредительных актов, ведущих свой отсчет с древних времен. Все же послереволюционные конституции своим реформирующим острием оказались направлены на то, чтобы исказить исторический характер народа, его морально-нравственные нормы, территориально-языковую среду (В. Кубалин, журналист ).

Тесты и задания

А) 1. Конституционное право называется также:

а) основное право

б) государственное право

в) управленческое право

2. Слово «конституция» образовано от латинского constitutio, что означает:

а) установление

б) согласие

в) договор

3. Понятию «конституция» соответствует определение:

а) крупный юридический акт, содержащий все законы страны

б) присяга на верность государству

в) основной закон государства, определяющий его устройство, образование органов власти, закрепляющий права человека и др.

Б) 1. Из курса истории России приведите примеры парламентского решения государственных проблем (формирование властей и т. д.).

2. Как вы думаете, почему парламентская монархия устроила общественность Великобритании, Швеции, Голландии и других стран, но вызывала такую антипатию революционеров в России?

3. Конституция может быть принята парламентом, конституционным собранием (ассамблеей, конвентом), с помощью референдума, указом президента. Какой из этих путей принятия Конституции вы считаете наиболее демократическим; оперативным?

4. Конституция СССР 1936 г. считалась по содержанию одной из самых демократических в свое время. Что мешало воплотить ее положения о правах и свободах человека в жизнь? Что еще необходимо (кроме фиксации в Конституции) для того, чтобы права и свободы человека могли быть реально осуществлены и гарантированы?

5. Всегда ли перенесение на отечественную почву прогрессивных западных политико-правовых моделей способно привести к положительным результатам? Поясните свое мнение.

Темы для рефератов, сообщений

1. Конституционный вопрос в России.

2. Как соотносятся конституционализм и политический режим?

§ 14. Конституция Российской Федерации

Значение Конституции РФ. В начале 1990-х гг. в России разразился конституционный кризис, который был тесно связан с политическим. Причиной кризиса было расхождение между практикой создания рыночной экономики, правового демократического государства, нового демократического режима и недостаточно логичным отражением этих процессов в Конституции РСФСР 1978 г.

12 декабря 1993 г. был проведен всенародный референдум по поводу принятия новой Конституции РФ. В референдуме участвовали 54,8 % избирателей. Из них за принятие нового Основного Закона страны проголосовали 58,4 %.

Конституция РФ заложила фундамент новой общественно-политической системы, основанной на частной собственности, рыночных отношениях, демократических процедурах. В соответствии с Конституцией российское государство является демократическим, федеративным, правовым. Достоинство Конституции состоит в том, что в ней декларируется реальное народовластие. Признается идеологическое многообразие, многопартийность. Частная собственность находится под защитой государства наряду с государственной, муниципальной и другими. Основной Закон гарантирует каждому россиянину неприкосновенность собственности, обеспечивает преемственность собственности между поколениями. Четко разделены функции Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ. Закреплен принцип разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной). Удалось найти оптимальную форму сочетания местных и федеральных интересов, составившую основу российского федерализма. Все субъекты Федерации равны. Исключен принцип свободного выхода из Федерации. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Принятие Конституции РФ выполнило очень важную миссию – способствовало стабилизации положения в российском обществе. Время показало, что в тексте необходимо доработать. Совершенствование Конституции – сложный и длительный процесс, не терпящий спешки и необдуманных решений.

Преамбула. Изучая текст Конституции Российской Федерации, обратите внимание на преамбулу (вступительную часть), начинающуюся словами: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации…» В этом торжественном начале Основного Закона страны выражены важнейшие государственно-правовые идеи.

Во-первых, речь идет о народе России (многонациональном, соединенном общей судьбой на своей земле, проникнутом чувством ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями), который принимает свою Конституцию. Далее формулируются исторические предпосылки и условия принятия данного Основного Закона – сложившееся государственное единство, общепризнанные принципы равноправия и самоопределения народов, уважение к памяти предков, передавших ныне живущим любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость (основы патриотического, национального самосознания в многонациональной стране). И наконец, определяются цели, достижению которых способствует принятие Основного Закона, в частности утверждение прав и свобод человека, гражданского мира и согласия; сохранение исторически сложившегося государственного единства; возрождение суверенной государственности Российской Федерации и утверждение незыблемости ее демократической основы; обеспечение благополучия и процветания России.

Важное значение этого вступления заключается в том, что ничто в дальнейшем тексте Конституции не должно противоречить ее положениям, хотя они и выражены не в нормативной форме.

Основы конституционного строя. В первой главе Основного Закона изложены основы конституционного строя Российской Федерации. Положения статей этой главы составляют основную характеристику российского государства, самые главные его признаки. Многие из них детально рассматриваются в последующих главах Конституции, конкретизируются, подробно разъясняются.

В статье 1 зафиксировано, что «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». С этой характеристикой российского государства тесно связаны его определения как «социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7) и «светского государства». «Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной» (ст. 14).

«Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» (ст. 2). Это положение дополняет и конкретизирует понятие «правовое государство», приведенное в статье 1. Впервые в Основном Законе нашей страны закреплено положение, ставящее ее в ряд государств с развитыми демократическими традициями.

«1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. 2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления…» Эти положения статьи 3 раскрывают содержание демократизма и республиканской формы правления. Суверенитет – это властное верховенство. Суверенен тот, кто никому не подчиняется, кроме закона. Народ свободно выраженной волей наделяет государственную власть правомочиями (правом властвовать, принимать властные решения). Государственная власть в России разделяется на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых самостоятельны (ст. 10). Однако при этом должны соблюдаться права человека (отдельного индивида), следовательно, существует некоторое ограничение для свободного проявления воли народа. Это ограничение связано с необходимостью учитывать и уважать права и свободы отдельных людей.

Непосредственно свою власть народ осуществляет с помощью свободного волеизъявления граждан в форме всеобщего голосования (референдума). Осуществление власти через различные властные органы – элемент представительной демократии. Эти органы действуют как бы по поручению народа, они представляют его. Некоторые властные органы – коллегиальные (например, Государственная Дума), другие – единоличные (Президент Российской Федерации). А в целом государственную власть в Российской Федерации осуществляют: Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ (ст. 11). Другие конституционные основы во многом поясняются в последующих главах Конституции.

Россия – федерация. Вспомним, что есть две формы территориально-государственного устройства: федеративная и унитарная. В федеративном государстве входящие в его состав единицы (земли, штаты, области) имеют собственные конституции или уставы, законодательные, исполнительные, судебные органы; при этом образуются единые для всех субъектов федерации органы государственной власти (федеральной), устанавливается единое гражданство, денежная единица и т. д. Унитарное государство состоит из государственных территориальных единиц, не имеющих своей конституции, своих законов, правительства; в них назначаются управители, которые формируют местные органы управления.

Существует и такая форма межгосударственного устройства, как конфедерация. Она объединяет полностью независимые государства, которые при этом создают специальные объединенные органы для координации действий в определенных целях (военных, внешнеполитических и т. д.).

Статья 1 Конституции РФ устанавливает федеративное устройство России, а в статье 5 говорится, что федеративное устройство нашей страны основано на:

Ее государственной целостности;

Единстве системы государственной власти;

Разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

Равноправии и самоопределении народов РФ.

Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ равноправны.

Одна из главных особенностей Российской Федерации – разумное и взвешенное, взаимовыгодное подчинение субъектов «центру», а также учет «центром» интересов субъектов. Федеративное устройство подразумевает баланс предметов ве́дения и полномочий как «центра» (Российской Федерации), так и «мест» (субъектов РФ). В исключительном ве́дении «центра» находятся наиболее важные предметы, такие, как: принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, федеративное устройство и территория РФ, федеральная государственная собственность, вопросы войны и мира и др. В совместном ве́дении РФ и субъектов РФ находятся: обеспечение соответствий конституций и законов республик, уставов и иных нормативных актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами и др.

Территория Российской Федерации целостна и неприкосновенна. Конституция не допускает выхода субъектов РФ из ее состава, отрицает сепаратизм.

В состав Российской Федерации входят 83 субъекта РФ: 21 республика; 9 краев; 46 областей; 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург); 1 автономная область; 4 автономных округа.

В декабре 2003 г. на референдуме жителей Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа было принято решение об их объединении в составе Пермского края. Подобные объединения субъектов РФ возможны и в дальнейшем.

Каждая республика в составе РФ имеет свою конституцию и законодательство. Остальные субъекты Федерации имеют свой устав и законодательство.

В сферах, которые не относятся к ведению РФ или совместному ведению, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Конституция РФ в максимальной степени учитывает интересы народов, населяющих территорию страны. Конституция утверждает принцип равноправия всех народов, живущих в России, имеющих общую историческую судьбу. Она не предусматривает никаких различий в правах, условиях существования между самым многочисленным русским народом (около 80 % населения) и другими народами, включая самые малочисленные. При этом в Конституции используются общепризнанные стандарты международного права. Тем не менее, как и во всех многонациональных странах (даже таких благополучных, как Великобритания, Франция, Испания, Италия и др.), в России в некоторых субъектах РФ имеет место стремление к сепаратизму.

Сепаратизм – одна из опаснейших тенденций в общественно-политической жизни любой страны. Суть сепаратизма – в желании расчленить единое государство на нежизнеспособные псевдогосударственные образования. В результате терпят ущерб народы, ослабляется государство. В выигрыше оказываются лишь представители национальных элит (как правило, в значительной степени коррумпированных), для которых реализация принципа этнократии – средство обеспечения личной власти и личного благополучия.

В заключение повторим, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, которые принимаются в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (ст. 15). Конституция – это высший закон, закон законов, действительно Основной Закон государства.

Прямое действие Конституции выражается в том, что ее нормы могут быть непосредственно реализованы, особенно когда еще нет конкретизирующих ту или иную норму законодательных актов. Например, любой гражданин, ущемленный в своих правах, может обратиться в суд на основании конституционной нормы, закрепляющей то право, которое нарушено. Необходимо также помнить, что в судебном споре важно опираться на имеющиеся законы и подзаконные акты, в которых содержится механизм реализации прав человека.

Вопросы

1. Почему возникла необходимость в конституционной реформе в России в конце XX в.?

2. Как и когда была принята новая Конституция РФ?

3. Какие достоинства имеет новая Конституция РФ?

4. Какие черты характерны для конституционного строя РФ?

5. Кто является единственным источником власти в РФ?

6. Как подразделяется государственная власть в России?

7. Каковы основы федеративного устройства России?

Проблемы и аспекты

1. Почему в начале 1990-х гг. назрела необходимость в принятии новой Конституции?

Конституция РСФСР 1978 г. содержала тезис о построении общенародного государства и развитого социализма. Однако со временем по мере накопления в обществе изменений, свидетельствующих о движении России в сторону демократии, ее содержание стало входить в противоречие с действительностью.

В Конституцию были внесены изменения. Они касались, в частности, системы государственных органов, порядка их формирования (например, избирательной системы). Были также зафиксированы принципы многопартийности, многообразия форм собственности (признавалась частная собственность); был введен пост Президента России, учрежден Конституционный суд. Название страны «РСФСР» было заменено на «Российскую Федерацию – Россию». В текст Конституции включили Декларацию прав и свобод человека и гражданина, ввели Федеративный договор в качестве приложения и т. д. Однако эти и другие изменения не смогли составить с основным текстом документа нечто единое и непротиворечивое. В результате Конституция РСФСР 1978 г. превратилась в «лоскутное одеяло».

2. Как исторически изменялось территориально-государственное устройство России?

Вспомним, что одним из основных признаков государства является его разделение на территориальные единицы. Крупное государство на политической карте всегда выглядит как «лоскутное одеяло», где «лоскутами» выступают (в зависимости от исторических, национальных, культурных традиций) провинции, графства, штаты, земли, губернии, области и т. д. Они неизбежно тяготеют к самостоятельности, особенно если страна многонациональная. В результате возникает проблема урегулирования политических, экономических, правовых и иных отношений между центром и этими частями государства (административно-территориальными единицами и автономными образованиями). Эта проблема разрешается путем правового закрепления государственного устройства.

До февраля 1917 г. и в период правления Временного правительства Российская империя была унитарным государством. С приходом к власти большевиков была реализована идея превращения страны в федерацию. Конституция РСФСР 1918 г. провозгласила Россию Федерацией, хотя никаких субъектов Федерации в тот период еще не было. Они появились к моменту образования СССР и принятия Конституции СССР 1924 г. (РСФСР, Белоруссия, Украина, Закавказская Федерация). Впоследствии количество союзных республик в составе СССР увеличивалось, были образованы и автономные республики в рамках союзных. РСФСР включала десятки субъектов Федерации, но и сама являлась субъектом федеративных отношений в составе СССР.

С распадом Советского Союза в конце 1991 г. Российская Федерация обрела независимость.

После установления советской власти в нашей стране впервые в мировой практике было введено не государственное, а национально-государственное устройство. Каковы различия между этими формами устройства государства? При национально-государственном устройстве за основу деления страны на единицы берется этнический принцип (наличие коренной, титульной национальности). Отсюда и названия этих единиц (в России – республик, округов и др.) происходят от наименований народов, национальностей, населяющих их (Татарстан, Башкортостан, Эвенкийский автономный округ, Корякский автономный округ и т. д.). При государственном устройстве в основу деления страны положены определенные параметры территории и всего населения (без учета национальности).

Мнения, суждения, факты

Основное в Конституции Российской Федерации, по моему мнению, – это закрепление прав и свобод человека и гражданина. Впервые… признаны и гарантированы права и свободы в точном соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права… Не останется места для произвола. Общество получает надежный юридический фундамент, основу демократии.

Только частная собственность делает человека по-настоящему свободным, независимым. Конституция гарантирует каждому гражданину неприкосновенность того, что он заработал своим трудом, умом, талантом, обеспечивает преемственность собственности между поколениями.

Конституция призвана дать стране долгожданную стабильность. Впервые четко определены и разграничены права Президента, Федерального Собрания, Правительства. Ни у кого не должно возникнуть соблазна «перетягивать одеяло на себя». Демократический принцип разделения властей страхует Россию от повторения ситуации осени 1993 г. (когда возник конфликт между Президентом и Верховным Советом. – А. Н ), создает необходимый механизм противовесов, исключающий попытки захвата власти одной из ее ветвей… Нам нужны сильные Президент и Правительство. Парламент, по Конституции, также обладает достаточными полномочиями, чтобы не допустить возникновения авторитарного режима… Конечно, можно много рассуждать, что Конституция не идеальна. Я вообще сомневаюсь, существует ли хоть в одной стране мира идеальная конституция (С. Филатов, общественный деятель ).

* * *

Необходимо обезвредить «минные поля» конституционного текста. Их четыре: недостаточная защищенность прав и свобод граждан, неурегулированность отношений между центром и регионами, несбалансированность исполнительной и законодательной властей, нереалистическая процедура принятия поправок (В. Кувалдин, журналист ).

Тесты и задания

А) 1. Согласно статье 1 Конституции РФ Россия является государством:

а) демократическим

б) социалистическим

в) общенародным

г) пролетарским

д) федеративным

е) союзным

ж) конфедеративным

з) правовым

и) с республиканской формой правления

к) с монархической формой правления

2. Носителем суверенитета и единственным источником власти в России является:

а) парламент

б) президент

3. Высшей ценностью в России по Конституции является:

а) промышленный потенциал

б) человек, его права и свободы

в) государство

г) природные недра

4. На что направлена политика Российского государства?

а) на укрепление «силовых» министерств

б) на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека

в) на приобретение иностранных займов

5. Конституция РФ в экономической деятельности:

а) закрепляет руководящую роль государства

б) гарантирует свободу предпринимательства

в) устанавливает правила, препятствующие обогащению одних и обнищанию других

Б) 1. Российская Федерация есть демократическое государство (ст. 1 Конституции РФ). Соответствует ли это действительности? Для того чтобы решить этот вопрос, сопоставьте принципы и признаки демократического государства с реальными явлениями и процессами:

а) демократически выбранный парламент

б) многопартийная система

в) регулярные выборы

г) независимая система судопроизводства

д) независимые средства информации

е) демократическая конституция

ж) возможность мирным путем сменить правительство

2. Считается, что конституция страны должна отражать в своем содержании все то реальное, что достигнуто данным государством к моменту ее принятия в экономической, политической, социальной областях. Какие реальности современной России нашли отражение в Конституции РФ 1993 г.?

Темы для рефератов, сообщений, дискуссий

1. Конституция РСФСР 1978 г. и Конституция РФ 1993 г.: общие черты и различия.

2. Президент РФ: конституционные полномочия.

Проблемы парламентаризма не одно столетие волновали человечество и остаются актуальным предметом научных исследований сегодня. История парламента исчисляется веками. Совершенствуется парламент вместе с обществом и государством, отражая тенденции их развития в исторических ситуациях, соотношение социальных сил в экономических, политических, военных сферах.

Уже на рубеже первого тысячелетия появляются и функционируют народные собрания в городах Греции, Рима, а позднее - собрания-сходы в Англии и Испании.

Институты демократии народоправства характерны и для Руси, России и уходят своими корнями в далекое прошлое. Это и институты прямого народного участия в определении судьбы отечества - вече. Псковское, Новгородское веча являются классическими образцами непосредственного участия населения в делах государства в Киевско-Новгородской Руси 8.

На этих собраниях граждан, или «избранных» (старейшин, уполномоченных, князей, аристократов и т. п.), обсуждались вопросы, которые считались актуальными для той или иной территории, а ограниченные ее пределы вполне позволяли такие сходы делать сравнительно регулярными. Постепенно круг рассматриваемых дел более четко очерчивался наряду с делами частными, спорными и судебными все чаще темой обсуждения становятся общезначимые дела, включая вопросы войны и мира, объединения с соседями. Их можно рассматривать как исторический прообраз парламента и первый этап его становления 9.

Второй этап развития парламентов относится ко времени, когда они приобретают значение государственного форума. Английский парламент на рубеже XII-XIII вв. первым завоевывает такую роль и позднее становится даже классическим образцом. Позднее, в XVI-XVII вв., парламент становится со-словно-представительным органом с совещательными функциями при монархе. К таковым можно условно отнести Боярскую думу и Земский собор в России. На них избирались цари, решались вопросы войны и мира, взимание податей и налогов. Велика их роль в собирании Русских земель, в выходе из «смутного времени», в формировании централизованного государства, несмотря на то, что они остались совещательными органами. Существование Земских соборов, Советов всея земли русской, как их называли, оказалось исторически ограниченным. Их время - это середина XVI - конец XVII столетия 10.

Третий этап развития парламентов можно связать с концом XVII - концом XIX в., когда идеи парламентаризма уже сформировались в трудах европейских мыслителей: Дж. Локка, Ж-Ж. Руссо, Ш. Монтескье, Вольтера. В известной доктрине разделения властей парламенту как законодательной власти отводилось видное место. Причем впервые был сделан вывод о связи представительства народа с законодательной деятельностью, а закона - с народным волеизъявлением избирателей.

В XIX в., парламент окончательно формируется как государственный институт. Избирательные законы создают основу для регулярных выборов членов парламентов. Парламент становится, по сути дела, единственным источником законодательства, только ему принадлежит право принятия законов. Складываются парламентские институты - законодательный процесс, статус депутатов, отношения с исполнительной властью, с партиями и прессой.

Четвертый этап парламентского развития охватывает XX в.

И характеризуется возрастающей ролью во многих странах парламентов. Идея парламентского верховенства становится общепризнанной. Мировое сообщество выступает ее гарантом. Парламенты в полной мере становятся центрами общественной жизни, активно отражая общественное мнение и влияя на него. Их зрелость служит показателем демократического, гражданского общества, парламентские институты обогатились большим опытом, и их соотношение с другими ветвями государственной власти приобрело значение движущего фактора государственности. Влияние международной среды сыграло важную роль в становлении основ парламентаризма России. Наше государство вступило в XX век, имея различные конституционно-реформаторские проекты.

Идея основ парламентаризма была изложена в манифесте «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 года. По словам С.Ю. Витте, бывшего в то время Председателем Совета министров, манифест, какова бы ни была его участь, «составит эру в истории России»11. Оценка, нельзя не признать, несколько завышенная, но принципиально верная, ибо речь шла о смене одной формы правления - самодержавной монархии, другой - конституционной.

Манифест объявлял: «Установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий постановленных от нас властей»12.

Россия переросла форму существовавшего строя и стремилась к строю правовому на основе гражданской свободы. Однако стремлению этому скоро был положен конец.

Административно-бюрократическая машина не приняла парламентаризма, уповая теперь, в обстановке хаоса и разброда, на авторитарные методы управления. Население, в подавляющей массе крестьянство, мало занимали проблемы формы правления. Новый премьер-министр П.А. Столыпин разрешил проблему, касающуюся парламентаризма, следующим образом: «Государю было угодно даровать России представительный образ правления, и мы должны его сохранить». И затем (в развитие своего кредо): «Да, я схватил революцию за глотку и кончу тем, что задушу ее... Правительство упрекают в репрессиях, но прежде чем мечтать об осуществлении во всей полноте и неприкосновенности реформ, обещанных манифестом 1905 года, надо вернуть России успокоение и восстановить порядок»13.

Публицист и писатель В.С. Иванов (1888-1971) приводит цифры, данные самим Столыпиным в 1909 г. Только за 1906- 1908 гг. было совершено покушений - 26268; убийств должностных и частных лиц - 6091, ранено более 1000, награблено - больше 5000000 руб. «И при всем том, - восклицает Столыпин, - от нас требуют парламентаризма на европейский обра-зец!..»14.

Два выдающихся государственных деятеля - С.Ю. Витте и П.А. Столыпин - преследовали общую цель - благо России, хотя позиции были далеко различными в отношении формы государства.

Проблемы парламентаризма волновали русское государ-ствоведение того времени. Профессору В.Ф. Залесскому, например, парламентаризм представлялся никуда не годной системой, потому что «лишь люди особой породы карьеристов-дельцов чувствуют себя в этом тинном море хорошо и удобно». И далее: «Сама основа парламентаризма - выборы депутатов и решение вопросов по большинству голосов - покоится на ошибочном убеждении, будто всякий вопрос, всякое дело можно решить по большинству голосов, это убеждение есть возвращение к философии пифагорейцев, которые думали, что числа управляют вещами, разве можно считать разумным подчинение меньшинства большинству, если последнее стремится обеспечить, денационализировать, поработить меньшинство?»15.

По К.Н. Соколову, приват-доценту Санкт-Петербургского университета, парламентаризм продолжает жить в современных демократиях, нуждаясь лишь в новых формах выражения и осуществления своих принципов. Для этого необходимо покончить и со «скептическим вообще отношением господствующего направления науки о государстве к роли обычного права в системе конституционализма»16. Примечательно, что в исследованиях «юридической природы парламентаризма» автор опирается на знаменитую в свое время психологическую теорию права Л. Петражицкого.

Так или иначе, монархический принцип не устоял. Верх взял либерально-демократический (в партийном аспекте - кадетский), и 1 сентября 1917 г. Специальным актом Временного правительства Россия была объявлена республикой. Вскоре особая комиссия под председательством проф. Н.И. Лазаревского при Юридическом совещании Временного правительства приступила к разработке проекта Конституции России как парла-ментско-президентской республики (возврат к монархическому принципу допускался лишь из тактических, точнее, конъюнктурных соображений)17.

Разгон в 1918 г. Учредительного собрания и значительный период советской власти был сопряжен с полным отказом от идей парламентаризма.

Усилиями марксистско-ленинской доктрины государства и права понятия и институты, связанные с парламентаризмом, были так искажены, как, пожалуй, никакие другие из обще-цивилизационного арсенала политико-юридических ценностей. Стратегия «уничтожения парламентаризма» отрабатывалась в контексте самых уничтожительных эпитафий парламентских учреждений: «продажные», «прогнившие», «где только тем и занимаются, что болтают со специальной целью надуть про-стонародье»18.

Знаменитая ленинская формула «Не парламентарная республика, а республика Советов» означала отказ не только от представительных учреждений, но вообще от конституционно-властных структур государственности как таковой. Никакое государственно-организованное общество, даже в утопиях, ничего подобного позволить себе не может. Речь шла об утверждении на расчищенной от «буржуазного хлама» почве принципиально новой формы «республиканизма», по всем своим параметрам отвечающей требованиям партийно-государственной диктатуры. Есть представительная, исполнительная, судебная системы власти; есть и система местного самоуправления. Но принципы взаимоотношений между ними, с одной стороны, и взаимоотношений их с населением - с другой, трансформируются так, что место разделения властей занимает единство законодательной и исполнительно-контрольной деятельности; место партийно-политической ответственности правительства - ординарная подотчетность; место свободного депутатского мандата - императивный с иллюзорным правом отзыва и т. д.

В первые годы советской власти верховная власть принадлежала сразу трем органам - Всероссийскому съезду Советов, Всероссийскому Центральному комитету и его председателю. Такая модель парламента наделяет законотворческой деятельностью два органа - Всероссийский съезд Советов и Всероссийский Центральный комитет. В 1936 году была принята общесоюзная Конституция. Некоторые элементы «парламентари-зации» прослеживались в программе конституционного реформирования. Так, согласно ее положениям (ст. 32) законодательство связывалось с исключительной прерогативой Верховного Совета как высшего органа государственной власти страны. Такая модель парламента, где власть принадлежит одному высшему органу государственной власти - однопалатному Верховному Совету РСФСР - функционировала в период с 1937-1989 гг. Однако нельзя не увидеть, что большинство попыток усовершенствовать парламентскую организацию не дали позитивных результатов. Ситуация в стране была такова: конституции 1936- 1977 гг. закрепляли формальные демократичные принципы государственного устройства, а на практике происходило иное - успешно функционировали партийные органы, осуществлявшие руководство государством и отдававшие соответственно большее предпочтение совершенствованию собственной внутренней организации.

С середины 80-х годов начался процесс демократических преобразований в политической и социально-экономической жизни общества. В первую очередь они коснулись реорганизации структуры высшего органа государственной власти, его внутренней организации. Это была сложная система, состоящая из двух самостоятельных органов с властными полномочиями - Съезда народных депутатов и Верховного Совета - и их многочисленных внутренних подразделений, каждое из которых возглавлялось соответствующим должностным лицом.

Съезд народных депутатов и его вспомогательные органы работали сессионно, то есть во время проведения заседаний, а Верховный Совет был постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти. Он формировался на Съезде из двух равных по численному составу палат, каждая из которых избирала председателя и его заместителя.

К внутренним органам Верховного Совета относились также Президиум, возглавляемый председателем Верховного Совета, постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета, избираемые и образуемые в составе председателей их заместителей. Верховный Совет имел свой аппарат, состоящий из многочисленных отделов и иных служб, призванных обеспечивать организационно-техническое, правовое и информационное обслуживание парламента, его органов, депутатов.

Данная система имела ряд существенных недостатков. Не случайно в период подготовки новой Конституции Российской Федерации авторы несхожих проектов были единодушны в одном - в желании упразднить двухступенчатую организацию парламента.

В юридической литературе обращалось также внимание на противоречивый характер правового статуса Президиума Верховного Совета, критически оценивались его роль, место и назначение в парламентской системе, высказывалось вполне обоснованное сомнение в необходимости такого органа 19.

В то же время мировой опыт свидетельствует, что в ряде развитых государств с двухпалатным парламентом (США, Великобритания, Италия, Франция, Германия, Япония, Испания) не существует аналогичного либо подобного Президиуму Верховного Совета парламентского органа. Более того, отсутствует должностное лицо, возглавляющее парламент. И даже если, к примеру, в составе палат Германии есть органы, именуемые президиумами, то, кроме названия, у них нет ничего общего с органом, существовавшим в Верховном Совете Российской Федерации 20.

Конституцией Российской Федерации 1993 года преобразована структура представительного и законодательного органа с учетом опыта организации парламентских органов в развитых государствах. Так, упразднены Съезды народных депутатов, Президиум Верховного Совета, ликвидирована должность председателя парламента. В новом российском парламенте нет «общего руководителя» обеих палат. Не имеющий точных аналогов в истории российского государства, а также демократических государств мира, новый представительный и законодательный орган власти Российской Федерации вобрал в себя позитивные образы деятельности парламентских органов, проверенные отечественной и мировой практикой.

Однако действующая Конституция заложила лишь основы российского парламентаризма. Становление парламента еще не завершено. Можно предположить, что его роль будет повышаться, прежде всего, на базе авторитетной и эффективной деятельности, позитивного и конструктивного воздействия на процесс политического и экономического обновления России. Вероятно, в дополнение к Конституции и другим правовым актам сформируются новые парламентские традиции и обычаи. Опыт других стран показывает, что определенные перемещения ролей и функций в рамках одной и той же системы правления вполне возможны. Этому должны способствовать стабилизация обстановки в обществе, устойчивость основ конституционного строя. Последнее десятилетие XX века характеризуется стремительными и масштабными конституционными преобразованиями во многих странах и регионах. Если старые конституции и закрепляли конституционный строй, отличались стабильностью, то в современных условиях наблюдается небывалый конституционный динамизм в России. Влияние политических и экономических перемен усиливается вследствие обусловливающих интеграционных процессов 21.

Будущее российского парламента самым тесным образом связано с формированием многопартийной системы в стране. Парламентские партии, отличающиеся хорошей организованностью и дисциплинированностью, имеющие четкую перспективу действий, собственные программы, способствуют укреплению престижа парламента в общественном мнении, а главное - усиливают его реальную роль в решении важнейших вопросов внутренней и внешней политики.

«Парламентарное правление, - писал французский юрист Э. де Лавелле, - является неизбежно правлением партийным, потому что чем резче в данной стране разграничены партии и чем сильнее организованы они, тем успешнее идет управление»22.

Статья 32 Конституции гласит, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Это право и реализуется в период выборов с помощью политических партий, главная цель которых - интеграция интересов граждан, а не просто выдвижение кандидатов в депутаты. Нельзя превращать политические партии в инструмент добывания депутатских мандатов.

Как отмечал Б.Н. Чичерин, «не должно думать, что с установлением представительного порядка немедленно водворяется парламентское правление. Оно невозможно, пока партии не выработались и не доказали свою способность управлять государством»23.

Наличие парламента в России не говорит о полной реализации в государстве парламентаризма. Парламентаризм не может существовать без парламента, в то же время парламент может существовать без принципов, важнейших элементов парламентаризма: разделения властей представительности и законности.

Парламентаризм - это сложный и многогранный феномен, некая шкала социальных ценностей, где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой 24.

Парламентаризм - это теория и практика народного представительства. «Под парламентаризмом понимается уходящая корнями в Средневековье форма представительства народа в виде избираемого или созываемого собрания, которое обладает определенными совещательными правами или полномочиями на принятие решений в рамках конкретной системы власти или государственного строя. Но только в условиях демократического самоопределения народа на основе равного избирательного права парламентская ассамблея приобретает характер демократически легитимированного народного собрания»25.

Анализ проблем российского парламентаризма не должен абстрагироваться от реалий государственной и общественной жизни. Не пустое критиканство либо слепое восхваление, а раскрытие потенциальных возможностей и достоинств парламента России - вот главная задача теории парламентаризма. Это тем более важно, поскольку осуществление общепризнанных ценностей мирового парламентаризма в переходный период наталкивается на многие противоречия.

Сложность состоит в том, что основные ценности парламентаризма России формируются в качестве принципов, таких как народовластие, разделение властей, федерализм, верховенство права. Мы же не привыкли работать с принципами. Наше мировоззрение приучено воспринимать нормативные установления через жесткую систему прав и обязанностей. Однако существенные черты правового регулирования определяются именно принципами 26.

Говоря о принципах, воплощаемых парламентаризмом, следует отметить, что они представляют собой несомненную ценность при условии, что сформулированы и действуют как общая система. Утрата или неэффективность хотя бы одного принципа сводит на нет все усилия. Без единства принципов российского парламентаризма не может быть и речи об универсальных правовых ценностях, которые должны стать залогом благополучия российского народа, поступательного и бескризисного развития политической государственности.

Характеризуя парламентаризм в нашей стране, необходимо отметить, что, во-первых, парламент здесь является важнейшим институтом в триаде разделения властей, поскольку обладает возможностями влиять на каждую из них. Концентрация в нем общественных интересов и их открытое выражение делает парламент публичной ареной преодоления противоречий между властями и различными государственными органами, между «центром» и «местами». Нахождение баланса интересов в рамках компетенции является одной из актуальных проблем российского парламентаризма.

Соблюдение принципа разделения властей при организации государственной власти - фундаментальный элемент явления парламентаризма. Опыт развития мировой цивилизации показал, что власть обладает таким свойством, как стремление к концентрации. Если законодательный орган сосредоточит в своих руках всю власть, то он превратится в коллективного тирана. Если же исполнительная власть излишне расширит свои полномочия, то это, как правило, приведет к единоличной диктатуре.

Парламент - суверенный орган, поэтому любое вмешательство в вопрос о членстве в парламенте со стороны исполнительной власти является недопустимым 27.

Организация судебной власти, абсолютно исключающая ее ответственность, может привести к диктату судей, что не менее опасно, если учесть, что ей принадлежит право принятия окончательных решений. Поэтому принцип разделения властей следует обусловить оговоркой о равенстве властей и создании системы сдержек и противовесов, позволяющей различным ветвям власти контролировать действия друг друга с тем, чтобы ни одна из них не заняла доминирующего положения. Можно с уверенностью утверждать, что борьба за первенство, за перераспределение сфер влияния между различными ветвями власти будет всегда. Но главное достижение российского парламентаризма есть то, что эта борьба ведется в основном в правовых формах, в рамках правил, очерченных нормами законов.

Во-вторых, среди всех государственных институтов парламент выступает органом народного представительства. В Конституции Российской Федерации (статья 94) указывается, что Федеральное Собрание является представительным органом Российской Федерации. Тем самым Конституция устанавливает, что важным элементом формы российского государства является представительная, то есть опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.

Представительный характер организации и деятельности парламента не измеряется длиной и прочностью связи «депутат - избиратель». При всей ее важности нельзя упускать из виду другие аспекты представительства. Это могут быть улавливание, отражение общественных интересов, с одной стороны, и «вливание» их в законы, иные акты, контрольные и иные публичные действия - с другой. Выражения общественного мнения, «представленные» парламенту в той или иной форме, - это позиции депутатов, фракций и комитетов, парламента в целом по актуальным общественным проблемам, это публичная и официальная оценка парламентом тех или иных явлений государственной жизни. Давление и влияние фактора «внутреннего представительства» могут быть выражены парламентом и применительно к событиям международной жизни, зарубежной парламентской деятельности.

Образно говоря, «парламентское зеркало» общества отражает все достижения и успехи, неудачи, противоречия последнего. И в качестве такового оно выполняет важнейшую социальную роль. Но представительская роль парламента воспринимается далеко не однозначно. Наблюдается много проявлений недовольства парламентом со стороны различных институтов, структур и общественных сил. Непонимание или игнорирование глубины и высокого предназначения его представительной природы и даже противодействия ее полному проявлению обнаруживается в наши дни.

В России летом 1996 г. после президентских выборов продолжались нападки на Государственную Думу из-за ее слабой законотворческой деятельности, открыто высказывались мнения о ее ненужности, о сценариях роспуска Президентом 28.

Все это свидетельствует как об устойчивом нигилистическом отношении к парламентским структурам, так и об игнорировании роли парламента как общенационального представительного органа. Стремление ограничить его сферу только законотворчеством чревато ущемлением другого существенного признака парламента; без развития представительских аспектов его организации и деятельности гражданскому обществу трудно развивать принципы демократии и правового государства.

В-третьих, Федеральное Собрание Российской Федерации, выполняя законодательную функцию, позволяет создать основной, первичный слой правового обеспечения человека, общества и государства. Закон в России основной источник права, и следование закону всех граждан, государственных органов и демократических институтов становится социальным императивом.

В-четвертых, особенностью российского парламентаризма является его двухуровневая парламентская система, поскольку помимо федерального парламента в субъектах действуют свои парламенты. Таким образом, закладывается баланс властей на местах. За законодательными органами субъектов закрепляются законотворческие функции и участие их в разных формах формирования исполнительного органа власти субъекта.

На современном этапе государство ставит перед Федеральным Собранием ряд важных задач: совершенствование правовой системы, существенное обогащение и закладка новых традиций российской государственности и развитие парламентской культуры.

Примечания

1 Степанов И.М. Российское парламентское право: сущностные и регулятивно-целевые ориентиры формирования // Государство и право. 1994. № 11.

2 Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: Юристъ, 1999. С. 353.

4 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Издательская группа ИНФРА М-НОРМА, 1997. С. 3.

5 Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 1999. С. 12.

6 Там же. С. 7.

8 Миронов О.О. Истоки российского парламентаризма // Представительная власть. 1996. № 4-5, 11-12. С. 100.

9 См. напр.: Амеллер М. Парламенты. М., 1967. С. 83; Коте-левская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. № 3. С. 12.

10 Миронов О.О. Указ. соч. С. 100.

11 Витте С.Ю. Воспоминания. М., 1960. Т. 3. С. 52.

12 Полное собрание законов Российской империи. 3-е собр. Т. XXV. Отд. 1. № 26803.

13 Иванов Вс. Столыпин. Гук-бао. Харбин, 1927. Перепеч. // Молодая Гвардия. 1991. № 3. С. 20.

14 Там же. С. 25.

15 Залесский В.Ф. Парламентаризм и его оценка на Западе.

М., 1909. С. 2, 31.

16 Соколов К.Н. Парламентаризм: Опыт правовой теории парламентского строя. СПб., 1912. С. 334, 403-404.

17 См.: Красный архив. 1928. № 3 (28). С. 107-110, 117-119.

18 Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 33. С. 45-48.

19 См.: Барабашев Г.В., Васильев В.И., Шеремет К.Ф. Со- веты народных депутатов: время перемен // Сов. государство и право. 1988. № 5. С. 5.

20 Подробнее см.: Крутоголов М.А. Парламент Франции. Организация и правовые аспекты деятельности. М., 1988. С. 94- 124; Современные зарубежные конституции М., 1992; Проце- дура деятельности буржуазного парламента: Обзорная инфор- мация. М., 1991. Вып. 11; Очерки парламентского права (зару- бежный опыт). М., 1993.

Все издания, предлагаемые в списке литературы, имеются в библиотеке БГУЭП.

Глава 20. Развитие системы законодательства Республики Башкортостан

Обществом, которая характеризуется четким разделением законодательных и исполнительных функций. При этом высший законодательный орган должен занимать привилегированное положение. В данной статье рассмотрено, что такое парламентаризм в России и других странах, этапы его становления и особенности.

Что такое парламент?

В 1688 г. в Англии был принят где впервые было определено место парламента в системе органов власти. Тут за ним были закреплены законодательные полномочия. Также был зафиксирован один из главных принципов парламентаризма. Он провозглашал ответственность министров перед представительным органом законодательной власти.

В 1727 г. впервые в Англии парламент был сформирован на партийных началах.

Начало развития парламентаризма в России

Парламентаризм - это прежде всего один из институтов демократии. В России он появился недавно. Но зачатки парламентаризма можно увидеть еще во времена Киевской Руси. Одним из органов власти в этом государстве было народное вече. Это собрание являлось институтом, через который народ участвовал в решении общественных проблем. В вече могли принимать участие все свободные жители киевского государства.

Следующий этап развития парламентаризма в России - это появление Земских соборов. Они играли большую роль в законодательной деятельности. Земские соборы состояли из двух палат. В составе верхней были чиновники, высшее духовенство, члены В нижнюю входили представители, избираемые из числа дворянства и посадских людей.

В более поздний период абсолютной монархии развивались идеи парламентаризма, но не существовало специального органа законодательной власти, неподконтрольного императору.

Парламентизация страны в XX веке

Начало революции в 1905 г. ознаменовало переход страны от монархии к конституционному строю и начало парламентаризма. В этом году императором были подписаны высочайшие манифесты. Они учредили новый представительный законосовещательный орган в стране - Государственную думу. С этих пор ни один акт не вступал в силу без ее утверждения.

В 1906 г. был создан парламент, состоявший из двух палат. Нижняя - Государственная дума, а верхняя - Государственный совет. Обе палаты располагались Свои проекты они направляли императору. Верхняя палата по своему характеру была полупредставительным органом. Одна часть ее председателей назначалась императором, а другая избиралась из среды дворянства, духовенства, крупных торговцев и т. д. Нижняя палата являлась своего рода представительным органом.

После Октябрьской революции была полностью уничтожена старая система государственной власти. В то же время было переосмыслено и само понятие «парламентаризм». Был создан новый высший орган государственной власти - Всероссийский съезд Советов. Он формировался посредством выборов, проходивших в несколько этапов, из председателей местных собраний. При этом система представительства была устроена таким образом, что в Советах большинство принадлежало рабочим, а не крестьянству. Этот съезд работал не на постоянной основе. Именно поэтому из его состава избирался Всероссийский исполнительный комитет Советов. Он действовал на постоянной основе и обладал законодательной и исполнительной властью. Позже был создан Верхний Совет. Этот орган располагал законодательными функциями и избирался путем прямого тайного голосования.

Парламентаризм в России на современном этапе

Конституцией 1993 г. в России была установлена новая система государственной власти. Сегодня для устройства страны характерно верховенство закона и ведущая роль парламента.

В состав Федерального собрания входят две палаты. Первая - Совет Федерации, вторая - Государственная дума. Впервые нижняя палата парламента РФ начала свою работу в декабре 1993 года. В ее состав входили 450 депутатов.

Примеры парламентского решения государственных проблем. Сочинение: Специальные парламентские процедуры

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы - Алексеев Денис Борисович

Похожие темы научных работ по праву, автор научной работы - Алексеев Денис Борисович

Topical Problems of Parliamentary State Control

Текст научной работы на тему «Актуальные проблемы парламентского государственного контроля»

* * *

* * *

Тесты и задания

Темы для рефератов, сообщений

§ 14. Конституция Российской Федерации

Вопросы

Проблемы и аспекты

Мнения, суждения, факты

* * *

Тесты и задания

Темы для рефератов, сообщений, дискуссий

Что такое парламент?

Начало развития парламентаризма в России

Парламентизация страны в XX веке

Парламентаризм в России на современном этапе

Популярное