» »

Право убежища понятие основание виды содержание. Право убежища: понятие, элементы и основания предоставления

Право убежища - это предоставленная государством каждому лицу юридическая возможность въезда и проживания на его территории в силу преследования данного лица по политическим и иным мотивам в государстве, гражданином которого оно является. В ст. 1 Декларации ООН о территориальном убежище 1967 г . подтверждается, что убежище предоставляется государством в осуществление его суверенитета. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. провозглашает право лица искать убежище от преследования в других странах и пользоваться им (ст. 14).

Предоставление убежища имеет строго индивидуальный характер, оно рассматривается как гуманный акт и является правомерным по отношению к другим государствам. Убежище, предоставленное государством какому-либо лицу, должны уважать все остальные государства. Предоставление убежища какому-либо лицу предполагает невыдачу его другому государству. Однако такие лица теряют право на дипломатическую защиту со стороны своего государства.

Право убежища преимущественно регулируется национальным законодательством государств. Данное право впервые в законодательном порядке было закреплено в Конституции Франции 1793 г ., которая обеспечивала «убежище иностранцам, изгнанным из своего отечества за дело свободы».

В настоящее время право убежища закреплено в конституциях многих стран. В соответствии со ст. 63 Конституции РФ «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права».

В отсутствие всеобъемлющего международного договора право убежища регулируется преимущественно обычными нормами международного права.

Указанные нормы исходят из того, что:

1) каждый человек имеет право искать убежище в других государствах в случае преследования по политическим и другим причинам;

2) каждое государство исходя из суверенитета на уровне своего законодательства определяет порядок предоставления убежища;

3) предоставление убежища не следует рассматривать в качестве недружественного акта по отношению к другому государству;

4) лицо, которому предоставлено убежище, не может подвергаться высылке в страну, в которой оно преследуется;

5) убежище не предоставляется лицам, совершившим международные преступления либо обвиняемым в общеуголовных преступлениях.

В международной практике получил признание такой вид убежища, как территориальное убежище, нашедший свое закрепление в Декларации ООН о территориальном убежище 1967 г. В Декларации о территориальном убежище, принятой Комитетом министров Совета Европы в 1977 г. , подтверждается право каждого государства предоставлять убежище любому лицу, которое имеет вполне обоснованные опасения стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенным политическим убеждениям.

Другой вид - дипломатическое убежище сложился в практике латиноамериканских государств и получил свое закрепление в Гаванской конвенции об убежище 1928 г. и в Конвенции о дипломатическом убежище 1954 г. На основании этих актов убежище предоставляется на территории дипломатического представительства и консульского учреждения в государстве пребывания, на борту военных кораблей и воздушных судов и на территории военных баз иностранных государств.

К слову сказать, страны Латинской Америки могут практиковать дипломатическое убежище только в отношениях между собой. Но международной практике известны случаи, когда они пытались расширить пространственные пределы предоставления этого вида убежища. Так, в частности, правительство Чили предоставило в помещении своего посольства в Берлине убежище Э. Хоннекеру, преследуемому по подозрению в совершении преступлений в его бытность руководителем Германской Демократической Республики. Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г ., которая должна применяться в отношениях стран Америки с государствами других континентов вообще, в данном случае, в частности, не признает право убежища на территории дипломатического представительства в государстве пребывания.

Получившее убежище лицо не вправе совершать действия, противоречащие общественной безопасности и законодательству государства, предоставившего такое убежище.

В соответствии с международно-правовыми нормами на право искать убежище и пользоваться убежищем не может претендовать лицо, в отношении которого существуют серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества. Однако это не мешает ряду государств предоставлять политическое убежище лицам, которые преследуются в своем государстве за указанные преступления. Так, в 2003 г. Великобритания предоставила политическое убежище А. Закаеву, который обвиняется правоохранительными органами России в совершении тяжких преступлений, в том числе террористических актов.



Оценка оснований для предоставления убежища отнесена к усмотрению предоставляющего это убежище государства. Государства, предоставляющие убежище, не должны позволять лицам, получившим убежище, заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН.

В Российской Федерации предоставление политического убежища производится указом Президента РФ по представлению Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ. Порядок предоставления политического убежища определен Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. (в редакции Указа Президента РФ от 1 декабря 2003 г.).

Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746 "Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища" (с изменениями и дополнениями)

В России политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства, которые ищут убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным международным сообществом, нормам международного права. Условием предоставления политического убежища является и то, что преследование должно быть направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении данного убежища. Лицо может быть лишено предоставленного ему политического убежища указом Президента РФ по соображениям национальной безопасности, а также в случае, если оно занимается деятельностью, противоречащей цели и принципам ООН, либо если лицо совершило преступление и в отношении его имеется вступивший в законную силу обвинительный приговор суда.

Под правом политического убежища понимается право каждого человека, преследуемого в своем государстве по политическим мотивам, искать защиты от таких преследований на территории иностранного государства .

Данное право, характеризующее правовое положение личности, является объектом регулирования как национального, так и международного законодательства. Это связано с тем, что реализация права на убежище всегда затрагивает интересы, как минимум, двух государств: государства гражданства преследуемого лица и государства, на территории которого оно пытается укрыться. Международно-правовые аспекты права политического убежища регулируются источниками "мягкого" права: Всеобщей декларацией прав человека 1948 года и Декларацией о территориальном убежище от 14 декабря 1967 года (принята Генеральной Ассамблеей ООН). Это означает, что в международном праве нет сколько-нибудь строгих императивных норм, обязывающих государства действовать при предоставлении убежища тем или иным образом

В соответствии со статьей 14 Всеобщей декларации прав человека каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем. Однако это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам ООН.

Характеризуя практику предоставления политического убежища различными государствами, можно выделить ряд общепризнанных принципов , в соответствии с которыми реализуется данный институт:

1)предоставление убежища является суверенным правом, а не обязанностью каждого государства;

2)предоставление убежища возможно только по ходатайству самого преследуемого лица и только в тех случаях, когда оно в своем государстве;

3)убежище предоставляется исключительно лицам, преследуемым в своих государствах по политическим мотивам;

4)противоправным является предоставление убежища лицам, совершившим международные или общеуголовные преступления;

5)государство, предоставившее убежище, принимает тем самым на себя определенные юридические обязательства перед преследуемым лицом.

Говоря о праве политического убежища, нельзя рассматривать его в качестве субъективного права того или иного индивида. Последний может лишь искать защиты, но не требовать ее обязательного предоставления. В противном случае этому праву должна была бы корреспондировать соответствующая обязанность каждого иностранного государства. Однако такой нормы (об обязанности предоставить убежище) нет в законодательстве ни одной страны. Предоставление убежища - это суверенное право государства , которым оно пользуется исключительно по своему усмотрению. В каждом конкретном случае вопрос решается согласно внутригосударственной процедуре, а окончательное решение всегда носит не столько юридический, сколько политический характер. Таким образом - право политического убежища - это не столько субъективное право индивида, сколько суверенное право государства.


Из данного принципа вытекает еще одно важное практическое следствие. Предоставление убежища не может рассматриваться государством гражданства данного лица как вмешательство в его внутренние дела, незаконное воспрепятствование осуществлению его юрисдикции или как иное нарушение международного права. Даже если государство считает, что у него есть все законные основания преследовать данное лицо (например, оно обвиняется в совершении общеуголовного преступления), такое государство обязано уважать право другой страны, предоставившей лицу возможность укрыться на своей территории.

Политическое убежище во всех случаях предоставляется по просьбе самого преследуемого лица. Если лицо фактически укрылось на территории иностранного государства, но при этом не обращалось с соответствующим заявлением в его компетентные органы, государство пребывания не вправе оказывать такому лицу какое-либо покровительство. Вместе с тем, в отдельных случаях намерение получить убежище может следовать из определенных действий преследуемого лица.

Как правило, государства отказывают в предоставлении политического убежища лицам, которые преследуются по политическим мотивам в государствах, иных, чем государства их гражданства или постоянного места жительства. В подобных случаях международная практика исходит из того, что преследуемое лицо должно сначала просить дипломатической помощи или искать защиты на территории своего государства. Само право убежища возникает лишь тогда, когда преследование лица осуществляется в его родной стране, и у него просто нет другого выхода, кроме обращения к другим субъектам мирового сообщества.

Другим обязательным условием предоставления политического убежища является преследование лица по политическим, а не каким-то иным мотивам. Современная международно-правовая доктрина исходит из максимально широкой трактовки политических мотивов. Так, считается, что лицо подвергается преследованию по политическим мотивам, если его права нарушаются в связи с политической деятельностью, убеждениями, взглядами, цветом кожи, национальной, этнической, партийной или религиозной принадлежностью, языком, социальным происхождением и т.д . На практике это дает основание просить политического убежища достаточно широкому кругу лиц.

С другой стороны, одних политических мотивов преследования недостаточно для предоставления преследуемому лицу убежища. Само преследование должно иметь характер серьезных нарушений или ограничений жизненно важных прав и свобод: права на жизнь, на личную неприкосновенность, свободы совести и др. Отдельные незначительные нарушения правового статуса личности не могут считаться достаточным основанием для предоставления убежища. Исходя из уже рассмотренного принципа, основанного на суверенном праве государства, каждая страна самостоятельно решает вопрос о том, преследуется ли обратившееся за защитой лицо по политическим мотивам и насколько серьезны масштабы соответствующих нарушений его прав.

С данным принципом тесно связан запрет на предоставление политического убежища лицам, совершившим международные или общеуголовные преступления. В большинстве случаев государства заключают международные соглашения, в которых предусматривают обязанность государства пребывания либо выдать преступника, либо осуществить в отношении него уголовное преследование. Соответствующие положения включаются как в двусторонние договоры о правовой помощи, так и в универсальные конвенции о борьбе с отдельными видами преступлений. Например, не могут считаться носящими политический характер преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков, пиратство, угон воздушного судна и т.д.

На практике вопрос о квалификации противоправного деяния в качестве политического может представлять определенные трудности. Как правило, ни одно государство не соглашается с тем, что преследует своего гражданина по политическим мотивам и считает, что совершенное им деяние имеет общеуголовный характер. Особенно это касается так называемых "относительно политических " преступлений, которые представляют собой общеуголовные действия (убийства, уничтожение имущества, посягательства на нормальную деятельность государственной власти), совершаемые по политическим мотивам (см. п. 5 главы 18). В самом общем виде данная проблема решается следующим образом. Во-первых, каждое государство, решая вопрос о предоставлении лицу политического убежища, вправе самостоятельно квалифицировать его действия, в том числе в качестве политического правонарушения. Это означает, что предоставляющее убежище государство не связано оценкой соответствующего деяния, данной государством гражданства лица. Точно так же государство вправе не принимать во внимание национальное право другой страны, в рамках которого совершенное лицом деяние может расцениваться как общеуголовное. Например, в 2003 году Великобритания предоставила политическое убежище гражданину Российской Федерации А. Закаеву, который обвинялся Россией в организации и совершении террористических актов. Во-вторых, целый ряд международных соглашений возлагают на государства обязанность не считать политическими определенные виды правонарушений. К их числу, в частности, относятся все международные преступления и преступления международного характера.

Наконец, одним из принципов предоставления политического убежища является принятие соответствующим государством определенных обязательств перед преследуемым лицом . Основным из них является обязательство не выдавать его государству гражданства. Предоставляя убежище, каждая страна устанавливает свою юрисдикцию в отношении данного лица, вступает с ним в определенную политико-правовую связь. Оно не должно позволять другим государствам, включая государство гражданства, осуществлять в отношении такого лица свою юрисдикцию. Предоставление убежища автоматически означает, что лицо вправе рассчитывать на покровительство приютившего его государства. Указанная связь сходна с институтом гражданства, который характеризуется наличием взаимных прав и обязанностей как у государства, так и у индивида. Последний, в свою очередь, должен воздерживаться от любых действий, противоречащих международному праву, например - от разжигания межгосударственной неприязни, пропаганды войны, клеветы в адрес государства своего гражданства и т.д. Считается, что предоставившее убежище государство вправе оказывать преследуемому лицу так называемую "псевдодипломатическую помощь", то есть защищать его интересы за рубежом.

Предоставление политического убежища, по сути, представляет собой "изъятие" лица из-под юрисдикции государства его гражданства, ограничение его суверенитета. Ясно, что подобная практика не способствует улучшению межгосударственных отношений. В истории были случаи, когда институт политического убежища использовался как инструмент "холодной" войны, идеологического противостояния. С другой стороны, необходимость в соответствующем международно-правовом институте диктуется принципом всеобщего уважения прав и свобод человека. Особенно это касается случаев геноцида, апартеида, расовой или религиозной дискриминации. Когда такие действия являются частью масштабной государственной политики, право политического убежища - это единственная возможность защитить интересы личности.

Международная практика в области предоставления убежища достаточно противоречива. Так, в одних государствах убежище предоставляется любому лицу, получившему статус беженца. При этом причины, вынудившие его покинуть страну гражданства, могут быть различными: политические репрессии, притеснения, гражданская война, голод и др. В некоторых случаях основанием для предоставления политического убежища является сам факт гражданской принадлежности лица государству с тоталитарным режимом. Известно, например, что США предоставляли убежищу всем оказавшимся на их территории гражданам Кубы, априори считая их жертвами нарушения прав человека. Похожей практики придерживается Южная Корея в отношении граждан КНДР. Однако в большинстве государств все-таки принято различать статус таких категорий лиц, как беженцы, вынужденные переселенцы, перемещенные лица и лица, получившие убежище.

На практике право политического убежища реализуется в двух формах: в форме территориального убежища и в форме дипломатического убежища. Территориальное убежище предполагает возможность укрыться от преследования по политическим мотивам на территории иностранного государства, а дипломатическое - в помещении его посольства, консульства, в их транспортных средствах или на военных судах. Предоставление дипломатического убежища признается правомерным в некоторых государствах Латинской Америки. Однако в большинстве государств эта форма убежища не практикуется, так как противоречит положениям Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 года. Конвенция, в частности, запрещает использовать дипломатические привилегии и иммунитеты в целях, несовместимых с функциями дипломатического представительства.

Как уже отмечалось, в каждом государстве предоставление политического убежища регулируется его внутренним правом. В Республике Казахстан действует Указ Президента "О порядке предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в Республике Казахстан" от 15 июля 1996 года. Этим указом утверждено одноименное Положение, регулирующее данный институт в республике.

Согласно Положению, политическое убежище в Республике Казахстан предоставляется иностранным гражданам, лицам без гражданства и членам их семей, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране гражданства или проживания за общественно-политическую деятельность, расовую или национальную принадлежность, за религиозные убеждения, а также в случаях нарушения прав человека, предусмотренных нормами международного права. Решение о предоставлении политического убежища или об отказе в предоставлении политического убежища принимается Президентом Республики Казахстан.

Политическое убежище в Республике Казахстан не предоставляется, если лицо:

1)преследуется за действия (или бездействие), признаваемые законодательством Республики Казахстан преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;

2)привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу обвинительный приговор суда на территории Республики Казахстан;

3)проживало в третьей стране, где ему не грозило преследование;

4)предоставило заведомо ложные сведения;

5)имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется.

Лицо, находящееся на территории Республики Казахстан и желающее получить политическое убежище, должно лично обратиться в компетентный орган (Агентство по миграции и демографии) или его территориальное подразделение с письменным ходатайством на имя Президента Республики Казахстан. Лицо, находящееся за пределами Республики Казахстан, подает такое ходатайство через дипломатическое представительство или консульское учреждение Республики Казахстан. При этом не требуется письменного согласия детей, не достигших 14-летнего возраста, на предоставленное им политического убежища. Ходатайствующий до решения вопроса о предоставлении политического убежища не реже двух раз в месяц отмечается в Агентстве по миграции и демографии или его территориальном подразделении, либо в дипломатическом представительстве (консульском учреждении) Республики Казахстан, по месту своего проживания.

В ходатайстве на имя Президента о предоставлении политического убежища в Республике Казахстан должны быть изложены основания предоставления убежища. К ходатайству прилагаются автобиография, фотографии, справка о состоянии здоровья, в том числе об исследовании на вирус иммунодефицита, а также другие документы, имеющие отношение к данному вопросу. Компетентный государственный орган запрашивает заключение Министерства иностранных дел, Министерства внутренних дел и Комитета национальной безопасности Республики Казахстан о целесообразности предоставления обратившемуся лицу политического убежища в Республике Казахстан. Оформленные материалы вместе с мотивированным заключением о возможности трудового, жилищного и иного обустройства направляются в Отдел гражданства Администрации Президента.

Срок рассмотрения материалов по ходатайству о предоставлении политического убежища не должен превышать трех месяцев со дня регистрации заявления.

Предоставление политического убежища производится Указом Президента Республики Казахстан. Лицу, которому предоставлено политическое убежище в Республике Казахстан, и членам его семьи, достигшим 16-летнего возраста, выдается свидетельство установленного образца. Кроме того, таким лицам немедленно оформляется вид на жительство. По общему правилу, лицо и члены его семьи, которым предоставлено политическое убежище, пользуются правами и свободами, а также несут обязанности, предусмотренные Конституцией Республики Казахстан и законодательством о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Казахстан.

Лицо, которому предоставлено политическое убежище в Республике Казахстан, утрачивает право на политическое убежище в случае:

1)добровольного отказа от политического убежища в Республике Казахстан;

2)приобретения гражданства Республики Казахстан или гражданства другой страны;

3)добровольного возврата в страну своей гражданской принадлежности или выезда на постоянное жительство в третью страну;

4)утраты оснований, установленных Положением.

Кроме того, лицо может быть лишено политического убежища Президентом Республики Казахстан в случаях занятия деятельностью, противоречащей интересам национальной безопасности республики, целям и принципам ООН, либо если лицо совершило умышленное преступление и в отношении него имеется вступивший в законную силу обвинительный приговор.

Контрольные вопросы.

1.Что понимается под населением в международном праве?

3.Назовите основные способы приобретения гражданства.

4.Охарактеризуйте правовое положение бипатридов и апатридов.

5.Какие Вы знаете режимы иностранцев?

6.Какими актами регулируется статус беженцев?

7.Расскажите о статусе вынужденных переселенцев и трудящихся-мигрантов.

8.Что представляет собой институт политического убежища?

9.Расскажите о порядке предоставления политического убежища в Республике Казахстан.

Литература.

Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Защита прав человека. Международные и российские механизмы. - М., 2003.

Боярс Ю. Р. Вопросы гражданства в международном праве. – М., 1986.

Гаврилов В. В. ООН и права человека. Механизмы создания и осуществления нормативных актов. - Владивосток, 1998.

Галенская Л. Н. Право убежища. Международно-правовые вопросы. – М., 1968.

Ежова О. Е. Национально-правовая имплементация международных норм о статусе иностранцев. – Киев, 1989.

Ибрагимов А. М. Международно-правовое положение беженцев. - Махачкала, 2000.

Кучин М. В. Вопросы гражданства: соотношение договорного и законодательного регулирования в рамках СНГ // Правоведение. 1992. № 5.

Лазарев П. В. Иностранные граждане (правовое положение). – М., 1992.

Лукьянцев Г. Е. Европейские стандарты в области прав человека; теория и практика функционирования Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. - М., 2000.

Поленина С. В. Права женщин в системе прав человека: международный и национальный аспект. - М., 2000.

Потапов В. И. Беженцы и международное право. – М., 1986.

Тиунов О. И. Международное гуманитарное право: Учебник. - М., 2000.

Черниченко С. В. Личность и международное право. – М., 1974.

Энтин М. Л. Международные гарантии прав человека: опыт Совета Европы. - М., 1997.

Ястребова А. Ю. Институт убежища и статус беженцев в международном праве // Советское государство и право. 1990. № 10.

Актуальные проблемы гражданства. – М., 1995.

Международное право: Учебник // Отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. - М., 2000.

Сборник документов по международному праву / Под общ. ред. К. К. Токаева. – Алматы, 1998. Т. 1.

Сборник законодательных актов государств СНГ и Балтии по вопросам миграции, гражданства и связанным с ним аспектам. – М., 1996.

Становление института права убежища, как и ряда других институтов по правам человека, было непростым и долгим.

Одна из первых попыток унификации норм об убежище была предпринята Институтом международного права в 1950 году, принявшим резолюцию «Убежище в международном публичном праве». В ней право убежища было определено следующим образом: «Убежище означает покровительство, которое государство предоставляет на своей территории или в каком-либо другом месте, находящемся под контролем его определенных органов, лицу, которое ищет его». Определение исходило из существования двух форм убежища: а) территориального - предоставление государством иностранному гражданину убежища на своей территории и б) дипломатического - предоставление убежища отдельным лицам на территории дипломатического или консульского представительства иностранного государства, в большинстве случаев - гражданам стран пребывания посольства или консульства.

Дальнейшее рассмотрение вопросов права убежища шло в рамках Организации Объединенных Наций. Положения об этом институте были включены, в частности, во Всеобщую декларацию прав человека 1948 года и Декларацию о территориальном убежище 1967 года. В этих документах сказано, что любое лицо имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться убежищем, за исключением иностранцев, преследуемых за уголовные преступления, противоречащие целям ООН (ст. 14 Всеобщей декларации прав человека). Право убежища было зафиксировано также для борцов против колониализма (ст. 1 Декларации 1967 г.).

Между тем в указанных статьях этих же документов говорится о том, что нельзя признать обоснованным предоставление убежища лицам, которые предают интересы своего народа, преследуют свои узкокорыстные интересы, нарушают принципы Устава ООН.

Общепризнанно, что право убежища является институтом, основанным на государственном суверенитете, и носит исключительно политический характер. Кроме того, характерным признаком права убежища является наличие в каждом конкретном случае заявления (просьбы, прошения) со стороны заинтересованного лица о предоставлении политического убежища.

Один из основных вопросов данного правового института - вопрос о круге лиц, которым может быть предоставлено убежище.

По сложившейся внутригосударственной практике законоположения о праве убежища включаются в конституционные акты государств с указанием категорий лиц, которые могут претендовать на приобретение указанного права. На государстве, предоставившем убежище лицу на своей территории, лежит обязанность в обеспечении гарантии безопасности этого лица, в невыдаче и невысылке его в страну, где оно может подвергнуться преследованию, и в предоставлении ему основных прав и свобод. Различие между выдачей и высылкой заключается в следующем:

  • 1) высылка является административно-правовым актом, а выдача является актом правовой помощи;
  • 2) высылка представляет собой внутригосударственный институт, в то время как выдача является институтом международно-правовым;
  • 3) высылка производится по инициативе государства, на территории которого находится лицо, а выдача - лишь при условии наличия требования о выдаче.

Следует подчеркнуть, что право убежища как международно-правовой институт является правом государства, а не правом того или иного физического лица. Более того, исходя из норм международного права, не существует обязанности государств предоставлять убежище даже определенным категориям лиц в бесспорном порядке. В равной мере во внутригосударственных правовых нормах ни одного из государств не содержится положение о том, что граждане того или иного государства имеют право просить убежища у другого государства. Индивид, обратившийся с просьбой к иностранному государству о предоставлении убежища, совершает неправомерные действия по внутреннему законодательству его государства. Такая просьба представляет собой попытку выйти из-под юрисдикции своего государства противоправным способом.

В национальном законодательстве различных государств об убежище общим основанием для его предоставления является тот или иной вид преследования лица у себя на родине по политическим мотивам.

Считается общепризнанным, что убежище не может быть предоставлено:

  • 1) лицам, совершившим международные преступления (военным преступникам и др.);
  • 2) уголовным преступникам, совершившим преступления международного характера, выдача которых предусмотрена многосторонними международно-правовыми документами (например, угон самолетов, незаконное распространение наркотических веществ и психотропных препаратов и др.);
  • 3) уголовным преступникам, выдача которых предусмотрена двусторонними или многосторонними договорами государств о выдаче;
  • 4) лицам, совершившим деяния, противоречащие целям и принципам ООН.

В случае неправомерного предоставления убежища государство гражданства вправе требовать выдачи лица, получившего таковое, а государство убежища обязано выдать его.

Большинство стран считает неприемлемым и неправомерным институт дипломатического убежища (оно признается лишь в странах Латинской Америки). Однако в практике государств имеют место случаи, когда убежище предоставляется не только на территории государства как таковой, но и в зданиях дипломатических представительств и консульств, на бортах военных кораблей и воздушных судов, на территориях военных баз и пр. Именно такие случаи именуются дипломатическим убежищем. Правомерность предоставления его, в частности, в дипломатических резиденциях объясняется их иммунитетом. Однако это противоречит п. 3 ст. 41 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 года, которая установила, что «помещения представительств не должны использоваться в целях, несовместимых с функциями представительства, предусмотренными настоящей Конвенцией или другими нормами общего международного права, или же какими-либо специальными соглашениями, действующими между аккредитующим государством и государством пребывания». Если дипломатические представительства, которым адресована вышеуказанная норма, переступают запрет, то в данном случае речь идет о злоупотреблении дипломатическим иммунитетом, о вмешательстве во внутренние дела государства пребывания.

Национальное законодательство и практика предоставления убежища государствами разнообразны. Это предопределяется политикой каждого государства, его международно-правовой позицией, отношениями с другими странами. Так, в США и Великобритании регулирование вопросов убежища составляет часть иммиграционного законодательства.

В США понятия политического убежища, приостановки депортации (невысылки) иностранца из страны и статуса беженца достаточно близки по своему содержанию, поскольку позволяют иностранцам въехать или остаться в Соединенных Штатах и тем самым избежать преследований в своей стране.

Различия между этими понятиями определяются географическим местом обращения за покровительством американских властей, доказательствами угрозы преследований в стране, откуда прибыл иностранец, которые необходимо представить, а также объемом полномочий Генерального прокурора в принятии решения по делу.

Для того чтобы просить политическое убежище в США, иностранец должен подпадать под определение беженца в соответствии с его международно-правовым понятием. При этом иностранец должен находиться в США либо в пункте въезда в эту страну. За предоставлением убежища нельзя обращаться в американские посольства и консульства. С другой стороны, ходатайствовать о предоставлении убежища имеют право лица, находящиеся на территории США как на законном основании, так и въехавшие нелегально.

В дополнение к ограничениям, существующим на предоставление статуса беженца, в убежище будет отказано лицу, в отношении которого есть веские основания считать, что до прибытия в США оно совершило серьезное преступление неполитического характера, а также существуют обоснованные подозрения считать это лицо представляющим угрозу безопасности Соединенным Штатам.

Законодательство Франции для оформления заявления о предоставлении политического убежища требует его передачи во Французское управление по защите беженцев и апатридов (ОФПРА) с приложением национального паспорта (или иного документа, удостоверяющего личность). В заявлении должны быть изложены причины, побудившие иностранца покинуть свою страну, факты преследования (в том числе своих близких) и др.

Характерно, что французская практика отказывает в предоставлении убежища лицам, покинувшим свою страну вследствие гражданской войны. Убежище предоставляется сначала на три года и затем продлевается на пятилетние периоды. При этом национальное гражданство не утрачивается.

Законодательство Австрии гораздо сложнее. Оно предусматривает, что ходатайство иностранца о предоставлении убежища будет рассматриваться еще на границе, для чего в пограничных зонах созданы специальные пункты для беженцев. Здесь же они проходят проверки иммиграционных властей.

Кроме того, в течение нескольких последних лет Австрия подписала со многими странами, в том числе и с Россией, протоколы о том, что авиабилеты на рейсы в Вену должны выдаваться за рубежом лишь тем лицам, которые располагают австрийской визой.

В Конституции Российской Федерации указано, что Президент РФ решает вопросы гражданства и предоставления политического убежища.

Россия предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права и по другим причинам.

Политическое убежище в Российской Федерации не предоставляется, если:

  • ? лицо преследуется за действия (бездействие), признаваемые в России преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам ООН;
  • ? лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование и по другим мотивам.

Индивид, желающий получить политическое убежище на территории Российской Федерации, должен лично обратиться в территориальный орган Федеральной миграционной службы России по месту своего пребывания с письменным ходатайством, которое при наличии достаточных оснований для его рассмотрения направляется в Федеральную миграционную службу России. Последняя решает вопрос о предоставлении политического убежища в соответствии с Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от. 21 июля 1997 г.

В международном праве закреплено право убежища. В соответствии со ст. 14 Всеобщей декларации прав человека, принятой на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г., каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем.

Это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления, или деяния, противоречащего целям и принципам ООН. Следовательно, Право предоставления убежища лицам, преследуемым по политиче-

Международное право

364 ским, национальным, расовым, религиозным или этническим мотивам, является одним из важных суверенных прав государства.

Различают территориальное и дипломатическое убежище.

Территориальное убежище - это предоставление убежища преследуемому лицу на территории иностранного государства. В 1967 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о территориальном убежище. В соответствии с этой Декларацией убежище, предоставляемое каким-либо государством в осуществление своего суверенитета лицам, имеющим основание ссылаться на ст. 14 Всеобщей декларации прав человека, включая лиц, борющихся против колониализма, должно уважаться всеми другими государствами. На право искать убежище и пользоваться убежищем не может ссылаться никакое лицо, в отношении которого существуют серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества по смыслу тех международных актов, которые были выработаны для того, чтобы предусмотреть нормы относительно этих преступлений. Оценка оснований для предоставления убежища лежит на предоставляющем это убежище государстве.

Дипломатическое убежище - это убежище на территории посольства, консульства, на борту военных кораблей и воздушных судов, на территории военных баз и лагерей. Законодательство некоторых стран, а также ряд двусторонних договоров не признают дипломатическое убежище. Отношение всех стран мира к дипломатическому убежищу условно можно разделить на три группы:

а) государства, которые не признают и не практикуют его (большинство стран мира);

б) государства, которые не допускают дипломатического убежища на своей территории, но сами его предоставляют (Франция, США, Англия);

в) государства, которые сами предоставляют дипломатическое убежище и разрешают его предоставление на своей территории (многие латиноамериканские страны на основании Гаванской конвенции о дипломатическом убежище 1928 г.).

При этом следует иметь в виду, что помещения представительства не должны использоваться в целях, не совместимых с функциями представительства (п. 3 ст. 41 Венской конвенции о дипломатических сношениях).

Современное международное право не содержит общепризнанной нормы о предоставлении убежища на военных кораблях и самолетах. Так, в соответствии с законодательством Российской Феде

Глава 12. Права человека и международное право_

рации командиру военного корабля запрещается предоставлять на корабле убежище иностранным гражданам без разрешения на то командования и посла Российской Федерации. В случае поступления такой просьбы от иностранного гражданина командир военного корабля должен доложить об этом командованию и послу Российской Федерации и действовать по их указанию.

Предоставление политического убежища на территории военных баз и военных лагерей является противоправным.

В международном праве растет число договорных, обычных норм, обязывающих государства не предоставлять политическое убежище определенным категориям лиц.

К ним относятся, в частности, лица, обвиняемые в совершении преступлений против человечества, уголовных преступлений, включенных в перечень о выдаче в соответствии с международными договорами (например, террористы). Убежище предоставляется только в экстренных случаях и только на период времени, необходимый для обеспечения безопасности лица. О предоставлении убежища уведомляется МИД государства, гражданином которого является соответствующее лицо.

Убежище, предоставленное государством какому-либо лицу, должно уважаться всеми остальными государствами. Лицо, получившее убежище, не может быть выдано и получает право на защиту со стороны государства, предоставившего убежище.

Получившее право убежища лицо не вправе совершать действия, противоречащие общественной безопасности и законодательству государства, предоставившего убежище.

Убежище не предоставляется лицам, обвиняемым в общеуголовных преступлениях и осужденным по ним, а также лицам, дезертировавшим из вооруженных сил государства, и военным преступникам.

В соответствии со ст. 63 Конституции РФ Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. В Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах осуществляются на основе федерального закона или международного договора Российской Федерации.

Порядок предоставления Российской Федерацией политическо-

Международное право

366 го убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства определяется Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденным Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746.

В соответствии с данным Положением политическое убежище предоставляется Российской Федерацией иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов Российской Федерации на основании общепризнанных принципов и норм международного права. Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. При этом принимается во внимание, что преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища. Предоставление Российской Федерацией политического убежища производится указом Президента Российской Федерации. Предоставление политического убежища распространяется и на членов семьи лица, получившего политическое убежище, при условии их согласия с ходатайством. Согласие детей, не достигших 14-летнего возраста, не требуется.

Лицо, желающее получить политическое убежище на территории Российской Федерации, обязано в течение семи дней по прибытии на территорию России или с момента возникновения обстоятельств, не позволяющих этому лицу вернуться в страну своей гражданской принадлежности либо страну своего обычного местожительства, обратиться лично в территориальный орган Федеральной миграционной службы России по месту своего пребывания с письменным ходатайством, которое при наличии достаточных оснований для его рассмотрения направляется в Федеральную миграционную службу России.

Лицу, которому предоставлено Российской Федерацией политическое убежище, а также членам его семьи выдается свидетельство установленного образца по месту обращения лица с ходатайством. Лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории Российской Федерации правами и свободами и несет обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без

Глава 12. Права человека и международное право

гражданства федеральным законом или международным договором 367 Российской Федерации.

Политическое убежище Российской Федерации не предоставляется, если:

лицо преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской Федерации преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;

лицо привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории Российской Федерации;

лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование;

лицо прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека;

лицо прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом Российской Федерации «О беженцах»;

лицо представило заведомо ложные сведения;

лицо имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется.

Лицо, которому Российской Федерацией предоставлено политическое убежище, утрачивает право на предоставленное политическое убежище в следующих случаях:

возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства;

выезда на жительство в третью страну;

добровольного отказа от политического убежища на территории Российской Федерации;

приобретения гражданства Российской Федерации или гражданства другой страны.

Утрата политического убежища определяется Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ по представлению Федеральной миграционной службы России на основании заключений Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ. Решение Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ доводится до сведения лица, утратившего политическое убежище. Лицо может быть лишено предоставленного ему Российской

Международное право

368 Федерацией политического убежища по соображениям государственной безопасности, а также если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций, либо если оно совершило преступление и в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда. Лишение политического убежища производится указом Президента Российской Федерации.

В МГП нет обязательного для государств, специального международно-правового акта, закрепляющего правила предоставления убежища и пользования им. В Международном пакте о гражданских и политических правах (1966 г.) также нет упоминания об указанном институте. В науке международного права существует два подхода в определении понятия «убежища». Одни ученые понимают этот институт как право государства предоставить убежище, другие - как право лица получить убежище. Существует и другое, весьма обоснованное определение понятия института убежища, объединяющее обе точки зрения. Так, A.M. Войцехович и Г.И. Тункин определяют институт убежища как неразрывное единство права государства предоставить политическое убежище в осуществление своих суверенных прав и права человека искать убежище в других странах. Однако Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), являющаяся рекомендательным актом, содержит общее указание, что «каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем» (ст. 14). Подобный подход проявляется и в Декларации о территориальном убежище, принятой ГА ООН 14 декабря 1967 г. в качестве рекомендации. В названной Декларации о территориальном убежище (1967 г.) основанием для обращения лица и предоставлении ему убежища считается преследование за деятельность политического или подобного характера. Однако в соответствии с Декларацией государствам предоставляется право устанавливать основания для предоставления убежища самостоятельно. Убежище, которое предоставляется государствами в соответствии с нормами Декларации 1967 г., называется «политическим убежищем», или «территориальным убежищем». Оно предоставляется государством в силу своего суверенитета. Лицу, ищущему убежище, не может быть отказано в разрешении перехода границы оно не может быть выслано в страну, где возможна угроза преследования. Исключения допустимы по соображениям национальной безопасности или в целях защиты населения. Декларация 1967 г. перечисляет и случаи недопустимости предоставления убежища. К таковым относится преследование лица за совершение неполитического преступления или при совершении деяния, противоречащего целям и принципам ООН. Это значит, что убежище не предоставляется лицу, совершившему действия, направленные на подрыв международного мира и безопасности, или совершившему деяния, нарушающие 10 основных принципов международного права, закрепленных в Уставе ООН, Декларации принципов (1970 г.) и Заключительном акте СБСЕ (1975 г.). Данный вид убежища (территориальный) признается многими государствами мира и находит развитие в национальном законодательстве.

Понятие территориального (политического) убежища строится на основе использования лицом территории государства в соответствии с его законодательством. В противовес территориальному убежищу на региональном уровне существует институт дипломатического убежища в соответствии с Конвенцией об убежище 1928 г., принятой на конференции американских государств. Под ним понимается предоставление лицу, преследуемому по политическим основаниям, укрытия в помещениях дипломатических представительств, консульских учреждений, на борту военного корабля или военно-воздушного судна, на территории военных баз и лагерей. Практика ведущих западных стран развивается в направлении все более широкого применения этого института. В настоящее время универсальных соглашений о дипломатическом убежище не существует. Многие государства мира исходят из необходимости предоставления не дипломатического убежища, а дипломатического укрытия, мотивируя это тем, что необходимо сохранить жизнь и здоровье лица, нуждающегося в защите. При этом они мотивируют свое решение внутригосударственным актом (США). Некоторые государства, не признавая дипломатическое убежище, однако, считают необходимым его применение в тех странах Латинской Америки, где указанный вид убежища предоставляется (Бельгия, Франция). Институт дипломатического убежища имеет место лишь в государствах Латинской Америки и неизвестен общему международному праву. Следует отметить, что он противоречит ч. 3 ст. 41 Венской конвенции о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г. и ч. 2 ст. 55 Венской конвенции о консульских сношениях (1963 г.), согласно которым помещения представительств не должны использоваться в целях, не совместимых с их функциями.