Под моделью вообще в науке понимается образец, дающий представление о каком-либо явлении и процессе, его наиболее общих характеристиках. Применительно к государственной службе понятие модели в концептуальном плане использовалось ранее в рамках политической науки.

Ш. Эйзенштадт сформулировал модели взаимодействия политики и государственной службы - традиционную, модернизационную и тран- зиторную 1 .

Ф. Риггс предложил модели сочетания партийности и политизации государственной службы: в одном случае карьера чиновника зависит от его лояльности политическому руководству, в другом - аппарат госслужбы сам формирует политическую элиту, и последняя служит его интересам .

Б. Г. Питерсом выявлена модель взаимодействия госслужбы с политической властью и обществом через концепцию так называемых «административных моделей», под которыми им понимался исторически сложившийся набор ценностей, внутреннего устройства и форм взаимоотношений органов государственной власти с другими институтами, который обусловливает механизмы государственного управления в определенном обществе . Критериями выделения моделей являются особенности взаимодействия государства и общества, административных и политических институтов и др. Б. Г. Питерсом и его последователями (К. Данхлстром, В. Лапуенте, П. Ким и другими) выделены англо-американская, наполеоновская, германская, скандинавская, китайская, японская и корейская административные модели. Эта теория в последние годы находит сторонников и в нашей стране .

Мировая практика знает несколько моделей государственной службы: романо-германскую «карьерную» (континентальную); англосаксонскую (открытую); исламской ориентации (теологическую); партийно-номенклатурную (советскую).

Кроме того, выделяют сервисную, политическую, либерально-рыночную и смешанную модели. В литературе встречаются, в частности, административная, должностная, карьерная, партийная, патронатная и иные модели государственной службы. Также авторы выделяют восточно-азиатскую (элитную) и «корпоративную» модели государственной службы. Как правило, они проявляют себя в смешанном виде при доминировании одной из моделей.

Не останавливаясь здесь подробно на каждой из названных моделей, кратко охарактеризуем лишь наиболее распространенные.

Трудовая модель предполагает, что гражданин вступает в отношения трудового найма с государственным органом и в рамках занимаемой должности участвует в исполнении полномочий этого органа (недостаток данной модели - ориентация на достижение более частных целей государственных органов по отношению к цели деятельности государства и фрагментарность госслужбы).

Сервисная модель предполагает, что госслужба рассматривается как система специфических услуг, направленных на удовлетворение потребностей, интересов и целей общественной жизнедеятельности людей. Недостаток - упор на предоставление услуг в ущерб другим видам государственных функций.

Политическая модель предполагает, что госслужба, с одной стороны, является административной поддержкой политических руководителей, а с другой - средством проведения политических решений в жизнь. Минусом этой модели является ориентация на обеспечение госслужащими деятельности политических партий в ущерб надпартийным интересам всего общества.

Либерально-рыночная модель рассматривает государственную власть и государственную службу как элементы рыночных отношений. При этом государственный аппарат призван реализовывать интересы крупного капитала в ущерб другим общественным группам.

Смешанная (фрагментарная модель) предполагает расстановку акцентов на каком-либо подходе в зависимости от обстоятельств, внутренних и внешних факторов. Минусом модели является отсутствие долговременных приоритетов развития государственной службы.

Характер национальной модели госслужбы определяется сочетанием таких факторов, как особенности исторического развития, особенности правовой системы и специфика государственного устройства.

Модели госслужбы различаются в национально-территориальном и историческом плане. Классическими примерами территориальных моделей госслужбы являются англосаксонская и континентальная.

Первая присуща странам британской правовой системы (США, Великобритания, Канада, Новая Зеландия, Австралия, Индия и т.д.). В этих странах госслужба понимается традиционно как публичная, общественная или гражданская служба. К этой группе относятся все работники, получающие оплату из бюджета любого уровня (государственного, регионального, местного) или из общественного фонда.

Соответственно, выделяются следующие классификации:

• - служба в органах исполнительной, законодательной, судебной власти (в том числе на выборных должностях);
• - гражданская и милитаризованная (военизированная) служба;
• - гражданская служба (административный персонал) и специализированная служба («профессионалы»: врачи, учителя, спасатели, пожарные);
• - государственная служба (в государственных органах) и гражданская служба (в муниципальных и общественных учреждениях).

В отечественной науке имеются многочисленные исследования особенностей применения данной модели, в том числе попыток экстраполяции ее па отечественную практику 1 . Как явствует из этих работ, госслужба может быть тесным образом связана с выборным, в том числе партийным, принципом выдвижения кадров, подотчетностью исполнительной власти законодательным органам. Поэтому такую модель назначения на должности госслужбы зачастую называют патронатной.

Вторая - континентальная модель, более свойственна европейским странам (Франция, Германия и пр.). Она также исследована отечественными авторами, которые приходят к выводу о том, что она ближе к российской традиции в силу родства правовых систем . В данной модели чиновничество выделено в особую профессиональную группу, кадры которой особым образом готовятся, оплачиваются и обладают специальным правовым статусом. Так, например, в Германии имеются особые административные суды, которые разбирают только дела государственных служащих. Система назначения в этой модели должностная, основанная на принципах подбора по профессиональным данным, построения карьеры, стабильности кадров госслужбы.

В конечном итоге большинство исследователей сводят все многообразие классических моделей государственной службы к двум основным: англосаксонской и романо-германской (континентальной), открытой и закрытой.

Важно запомнить

Открытая (трудовая ) модель госслужбы предполагает отсутствие четкой правовой грани между госслужбой и хозяйственной сферой. Такая модель (с поправкой на партийность) существовала в СССР. Вместе с гем частным случаем данной модели является сервисная модель, широко применяемая в англо-саксонских странах (США, Великобритания, Канада, Новая Зеландия, Австралия, Индия).

Полярной по отношению к трудовой модели является закрытая (карьерная ) модель, основанная на профессионализации и элитарности кадров госаппарата. Она более свойственна европейским странам (Франция, Германия и пр.). В данной модели чиновничество выделено в особую профессиональную группу, кадры которой особым образом обучаются, обладают особым правовым статусом.

Выбор той или иной модели государственной службы Российской Федерации, адекватной условиям России, предопределяет и вектор развития законодательства о государственной службе.

В действующем законодательстве РФ за основу взята трудовая модель госслужбы. Однако данная модель реализуется непоследовательно, и к настоящему времени правовые акты содержат в себе отдельные элементы как открытой, так и закрытой модели госслужбы, что хорошо видно из табл. 1.2.

Таблица 1.2

Элементы различных моделей государственной службы в законодательстве РФ

Открытая модель

Закрытая модель

Декларирование имущественного положения госслужащих Публикация данных о доходах госслужащих в СМИ Конкурсный порядок назначения на должности Наличие профсоюза госслужащих Систематическая переподготовка раз в три года Привлечение независимых экспертов в оценочные комиссии

Госслужба только в органах власти Дополнительный отпуск за выслугу лет Запрет на госслужбу иностранцев Запрет совмещать госслужбу с другой работой Квалификационный экзамен, классные чины Оплата но системе «оклад + надбавки» Надбавка за «особые условия службы» Наличие испытательного срока Особый порядок пенсионного обеспечения Повышение и направление на переподготовку по итогам аттестации Понятие «государственной должности» Особый пенсионный возраст Реестр государственных должностей Система квалификационных требований

Построение целостной модели государственной службы в России является предметом ее будущего реформирования. Чтобы составить более четкое представление о том, в каких направлениях может происходить это реформирование, нужно познакомиться с концепцией групп административных ценностей известного английского исследователя К. Худа.

Под административными ценностями Худ понимал представления о том, как должно осуществляться управление в государственных органах. То есть административные ценности не то же самое, что политические ценности, но это взаимосвязанные категории. Например, политическая ценность равенства прав граждан может трансформироваться в административную ценность конкурсного отбора на государственной службе.

Худ выделял три группы административных ценностей, условно обозначенных как «сигма» (а), «тета» (0) и «лямбда» (X). Ценности первой группы («сигма») связаны с финансовой экономией. Ценности второй группы («тега») концентрируются вокруг открытости и прозрачности. Ценности третьей группы («лямбда») связаны с категориями надежности и безопасности.

Все эти понятия находятся во взаимосвязи, но в каждой системе государственной службы, стране или конкретном органе власти одна из групп преобладает. Это преобладание можно трактовать как ключевую характеристику той или иной модели государственной службы.

Переход от одной модели к другой связан с необходимостью реформирования и развития административных ценностей другой группы. Например, при реализации модели «сигма» повышается внимание к оптимизации бюджетных расходов на управление, вся деятельность государственной службы концентрируется на экономии - сокращаются социальные программы, увольняются сотрудники, снижаются зарплаты.

При реализации модели «тета» упор делается на честность - вводятся открытые конкурсы на замещение вакансий, декларирование доходов и расходов, расширяется борьба с коррупцией. Наконец, при модели «лямбда» развивается процессный контроль, проверки, отчетность, вводятся регламенты и стандарты исполнения функций и т.д. 1

Практика реформирования показывает, что в рамках одной модели могут сосуществовать разные административные ценности. Однако одна из групп обычно является преобладающей, и именно вокруг нее строятся изменения.

Традиционными для бюрократии являются «лямбда»-ценности, связанные с безопасностью и надежностью, а для бизнес-среды - «сигма»- ценности, связанные с экономией. К. Худ указывает на то, что переход от модели традиционной бюрократии к новой, демократической государственной службе возможен на сочетании «сигма»- и «тета»-цешюстей (надежность и открытость). В этом случае система управления будет подконтрольной обществу и надежной.

После того, как «сигма»- и «тета»-ценности сформированы, можно переходить к новому этапу реформы - внедрению ответственности за результат, экономии и эффективности в системе государственной службы. Это связано с «лямбда»-ценностями. Если базис открытости предварительно не будет создан, то развитие свободы деятельности чиновников приведет к их произволу и круговой поруке. Именно этим К. Худ объяснял неудачи реформирования государственной службы в странах Восточной Европы при переходе от советской модели госслужбы к новой, по западноевропейскому образцу .

Таким образом, модели государственной службы могут различаться как по правовым особенностям регулирования, так и по преобладающим административным ценностям. Попытки быстрого и директивного перехода от одной модели к другой могут привести к размыванию этических норм поведения служащих и разбалансированию всей системы государственной службы. Чрезмерная ориентация на эффективность может привести к сужению горизонтов планирования и снижению роли демократических институтов контроля. Перекос в сторону «сигма»-ценностей, заимствование управленческих моделей из частного сектора может разрушать фундамент государственной службы, который поддерживала традиционная «лямбда»-модель. Трансформация модели государственной службы - длительное и непростое дело, требующее большой предварительной экспертной работы.

Контуры современных моделей государственной службы задают теоретические концепции реформ в сфере государственного управления. К числу основных концепций можно отнести так называемую «рациональную бюрократию», Peters В. G. Managing Horizontal Government. The Politics of Coordination // PublicAdministration. 2008. № 2. P. 11-30.

Влияние специфики культурно – исторического развития, формы государственного устройства, формы правления, правовой уклон отдельных регионов и стран на особенности функционирования системы государственной и муниципальной службы.

По этому критерию можно выделить два вида государственной службы:

«рациональная централизованная закрытая» государственная служба (характерна для стран континентальной Европы)

1) иерархическая "пирамидальная" организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня госслужбы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;

2) осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;

3) "закрытая", иерархическая система отбора кадров для государственной службы;

4) высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики;

5) система гарантий правовой и социальной защищенности служащего (в том числе усложненной процедуры его увольнения);

6) зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности.

7) преобладание на государственной службе узкоспециализированных специалистов (с юридическим, экономическим или техническим образованием).

«эмпирическая децентрализованная открытая» государственная гражданская служба (в англосаксонских странах).

1) отсутствие единой четко организованной системы органов исполнительной власти, создание органов ad hoc, для решения какой-либо конкретной задачи, с поручением им в последующем сходных по содержанию задач;

2) слабое нормативно-правовое регулирование служебных отношений, что во многом предопределено господством системы общего права с особой ролью прецедента;

3) принятие административных решений с максимальным учетом всей совокупности факторов, исходя из текущей ситуации, а не из предписаний правовых норм;

4) гибкая конкурсная система набора претендентов на государственную службу;

5) зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного служащего;

6) преобладание специалистов общегуманитарного профиля ("дженералистов").

Основные модели государственной службы, существующих в современных зарубежных странах

рациональная централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (французская модель);

рациональная относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве (германская модель);

относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания);

децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве (США).

2. Общие характеристики основных моделей организации государственной и муниципальной службы в зарубежных странах

Существуют 2 основные модели государственной службы:

Открытая (страны англо-саксонского права - Англия, США, Канада, Индия, Австралия);

Закрытая (страны романо-германского права - Франция, Германия, Италия).

Открытая модель характеризуется отсутствием четко организованной системы правового регулирования служебных отношений, открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу; зависимости оплаты труда и должностного роста от результатов работы служащих; упрощенная система увольнения.

Закрытая модель характеризуется:

Система государственной службы, построенная на принципах четкой субординации;

- "закрытая" система набора кадров на государственную службу;

Высокий правовой и социальный статус государственных служащих;

Сложная процедура увольнения.

3. Рациональная централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (французская модель).

"Закрытая" модель государственной гражданской службы.

В соответствии с "закрытой" моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков:

1. Субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы.

2. "Закрытая" система подбора кадров на государственную гражданскую службу.

3. Высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности.

4. Сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.

В пределах этой модели приведем описание двух подтипов "закрытой" государственной гражданской службы в унитарном государстве – Франции и федеративном – ФРГ.

Французская модель государственной гражданской службы.

Формируется в период французской революции при Наполеоне I. Провозглашается открытость государственной службы, служение общественным интересам, создается система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладает тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, к кастовости служащих.

Современная государственная гражданская служба Франции получает окончательное оформление к 1945 году. В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основными целями реформирования государственной службы являлись обеспечение демократичности и открытости. В 1946 году был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором была установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличения его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.

Реформы 1981–1983 годов были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной государственной службы.

В дополнение к основным чертам "закрытой" модели государственной службы, модели, сложившейся во Франции, присущи следующие черты:

1. Высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;

2. Конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы

3. Элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;

Систе́ма (соединение) - множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определённую целостность, единство.

Гос. служба РФ - профессиональная служебная деят-ть граждан РФ по обеспечению исполнение полномочий:- Российской Федерации; федеральных органов гос. власти, иных фед. гос. органов;- суб-в РФ; органов гос. власти суб-в РФ, иных гос. органов суб-в РФ;

Лиц, замещающих должности, устанавливаемые К* РФ (К* или уставами суб-в), ФЗ для непосредственного исполнения полномочий фед. гос-ных органов.Система гос. службы РФ включает в себя виды: военная служба; гос. гражд. служба; правоохранительная служба.

В современном мире существуют различные модели гос. службы. Каждое общество вырабатывает свое собственное понимание функций гос-ва в зависимости от соц. характеристик, нац. философии, идеологии, традиций. В организационно-правовой структуре гос. службы можно выделить следующие модели:

1. Континентальная или романо-германская модель, представлена в основном европейскими гос-ми (Латинская Америка, Ближний Восток), а также франкоговорящими странами Африки, Япони и Индонезии.2. Англосаксонская модель (система общего права), к которой относятся англоязычные страны и косвенно все гос-ва Британского Содружества.

3. Гос. служба стран исламской ориентации. 4. Трудовая (советская) модель (КНР, Куба, косвенно бывшие соц. страны).

Романо-германская модель гос. службы объединяет разновидности права, вытекающие из римского права античных времен и германских обычаев (исследований, философского права). В Р-Г правовой системе норма права рассматривается как правило поведения. Система органов гос. управления отличается сильной централизацией, высокой правовой культурой.

Гос. службу Р-Г стран можно отнести к «карьерному» типу, характеризующемуся детальной проработкой НПА, подробной регламентацией повседневной деят-ти чиновников, функционированием гос. службы по принципу иерархичности, кастовости и верноподданности гос-ву.

Главный принцип гос. службы ФРГ , является обязанность служебной преданности. В н/время чиновничество в ФРГ рассматривается как уравновешивающий, стабилизующий, аполитичный институт, который отстаивает и защищает интересы гос-ва и народа, защищает общее благо. В функциональном плане «публичная служба» понимается как деят-сть в целях выполнения общегос. задач управления.

Суть французской гос. службы заключается в том, что это закрытая и подробно регламентированная система администрирования, гл. принципами которой являются иерархичность, кастовость чиновников, верноподданность гос-ву. Система гос. службы, функционирующая во Франции, основывается на принципе специфичности деят-ти гос. администрации, что обусловливает наличие профес-ного персонала. Служащий, получивший спец. подготовку, поднимается по служебной лестнице в соответствии с определенными механизмами продвижения. Эта система получила название «системы карьеры» или «системы закрытой гос. службы». Во французском закон-тве отсутствует определение понятия «гос. служащий». Закон определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника, за исключением служащих палат парламента и судей общих судов. В целом под гос. служащими понимаются лица, получающие жалование из гос. бюджета.

Англосаксонская модель гос. службы объединяет гос-ва, в которых основу составляет английское право. В этой системе ключевую роль играют судебная практика и вопросы процедуры. Юр. норма права рассматривается в качестве средства разрешения споров. В отличие от Р-Г системы система общего права имеет преимущественно процедурный и прагматический характер, а не законодательно-системный. В Великобритании отсутствуют кодификации или официальная систематизация права.

Англосаксонская система гос. управления представляет собой альтернативу иерархической карьерной Р-Г модели. В целом в англоязычных странах гос. власть носит многосоставной и плюралистический характер (плюрализм – это распределение власти среди множества групп, разных по характеру и типу). В континентальной Европе, наоборот, более развит подход «интегрированной» (сближение) гос. власти, часто воспринимаемой гражданами абстрактно и обезличенно.

В Великобритании вопросы гос. службы регулируются не законами, а НПА, принимаемыми по инициативе прав-ва. В отличие от др. западных стран, где принято понятие «публичной» или «гос.» службы, в Великобритании действует понятие «гражданская служба». В н/время – гражд. служащие являются «слугами Короны», за исключением лиц, занимающих полит. или судебные должности, нанятые на службу в гражданском качестве и получающие жалованье непосредственно из средств, выделяемых с разрешения парламента. Понятие «гражданский служащий» не включает министров, которые являются полит. «слугами Короны», служащих вооруж. сил и полиции, принадлежащих к военным «слугам Короны».

Гос. служба США основывается на базовом конституционном принципе самоуправления «свободных людей на свободной земле». Американская гос. служба – принципиально ориентированна не на абстрактные гос. интересы, а на гражданина. Др. фактором развития, является «равенство, правление только с согласия управляемых и защита прав меньшинств». К* США содержит лишь несколько общих положений, с которыми связывают развитие гос. аппарата. Закрепив за П* единоличную ответственность за исполн-ную власть, К* предоставила ему право назначать по совету и с согласия сената высших должностных лиц и замещать вакансии. П* определяет полномочия всех должностных лиц и обеспечивает точное соблюдение выполнения ими законов. Система гос. службы не представляет собой строго закрытую систему. Граница между гос. служащими и лицами, занятыми частной или общественной деят-тью, очерчена не столь четко, как в континентальных странах. Большое внимание в этой правовой системе уделяется этическому фактору деятельности гос. служащих.

Гос. служба стран исламской ориентации основана на религиозном праве. Исламская гос. служба входит в систему конфессиональных гос. служб. В мусульманском мире особенностью организации гос. органов является то, что верховные должности (светская и духовная) объединялись в одном лице – халифе. В исламской религии понятие права специфично, в целом шариат является правовой системой.

Основным закон-ным источником является Коран, который рассматривается не только как сборник божественных правил, но и как регулятор служебного поведения. Основная характеристика административно-правового регулирования деят-ти чиновников – ориентация на определение обязанностей служащих-верующих при незначительных соц. прерогатив признаваемых за гражданином.

Исламская Республика Иран по полит. режиму является клерикально-авторитарным гос-вом, в стране запрещена деят-ть полит. партий и неисламских организаций. В К* Ирана зафиксировано, что гос. власть осуществляется законод-ной, исполн-ной и судебной ветвями власти, которые функционируют под контролем абсолютного правления имама – полит. и духовного Лидера, которого определяет и назначает – совет экспертов. В обязанности Лидера входит: определение генеральной линии во внутренней и внешней политике, назначение на высшие гос. должности. Исполн-ную власть возглавляет П*, он несет ответственность за план, бюджет, управление и кадры (кабинет министров), контролирует их деят-ть. Высшая контрольная комиссия выполняет задачи по реорганизации кадров, издает НПА и контролирует «виды и нарушения».

Трудовая (советская) модель гос. службы занимает особое положение среди прочих административно-правовых систем. Она появилась после революции 1917г., является некоторым изменением права, относящегося изначально к романо-германской системе. Система коллективного права существовала в СССР, после Второй мировой войны распространилась на страны Центральной Европы.

Коллективное право рассматривается как основной инструмент экономической организации и воспитания граждан. Юр. порядок носит более политизированный, централизованный и принудительный характер. Гос. служба этих стран основывается на принципах партийности, номенклатуры, административной иерархии и централизма. Деят-ть чиновников регламентирована партийными решениями, а административная деят-сть носит несколько подчиненный характер. Гос. служба во многих случаях приравнивается к общей трудовой деят-ти.

В н/время Китайская Народная Республика является одним из немногих гос-тв, по форме правления которого относят к республикам советского типа. Данная модель характеризуется верховенством и полновластием представительных органов (собрания народных представителей). Все гос. органы формируются ими, ответственны и подотчетны перед ними. Депутаты представительных органов выполняют свои функции, не оставляя своей основной работы. По гос. режиму КНР является партократическим гос-вом - вся власть как в центре, так и на местах формируется партийными комитетами.

При этом формально коммунистические комитеты сами не осуществляют гос. власть. Фактически действует система параллельного управления при доминанте партийного аппарата.

Современная идеология гос. службы Китая представляет собой институт, основанный на постоянном отслеживании профессиональных качеств, с принципом партийности. Гос. служащими являются лица, зачисленные на должность на штатной (постоянной) основе, работающие на законном основании, получающие содержание из гос. бюджета и выполняющие служебные обязанности.

Китайская гос. служба представляет собой компромисс старой (советской) системы и новой (модернизационной). Провозглашен принцип открытости, равенства, конкуренции и отбора. Отбор кадров осуществляется на основе экзаменов и др. мер. С др. стороны, полит. нейтральность считается для гос. служащего неприемлемой.

В н/время во многих странах идет процесс модернизации гос. службы, приспособления системы гос. управления к новым соц. условиям. В условиях «постоянно меняющегося мира», стремительно возрастающей сложности современного социума особое значение приобретает способность органов гос. власти определять значимые для социума приоритеты, реализовывать потребности граждан, действовать в общественных интересах.

Построение «сильного государства» становится одной из наиболее важных проблем мирового сообщества, в то время как слабость государства является источником серьезных мировых проблем.

Основные цели реформирования гражд. службы связаны с повышением эффек-сти деят-ти гос. органов управления, внедрением инновационных технологий управления, развитием отношений между гос-вом и гражданами на основе доверия.

В современном мире существуют различные модели государственной службы. Каждое общество вырабатывает свое собственное понимание функций государства в зависимости от социальных характеристик, национальной философии, менталитета и идеологии, верований и традиций. В то же время, несмотря на многообразие общественного обустройства стран, прослеживаются некоторые сходные черты, определенная политическая и культурная взаимосвязь. В организационно-правовой структуре государственной службы и ее административно-правовой регламентации можно выделить следующие модели:

1. Континентальная или романо-германская модель, представленная преимущественно европейскими государствами, странами Латинской Америки, Ближнего Востока, а также франкоговорящими странами Африки, Японией и Индонезией.

2. Англосаксонская модель (система общего права), к которой относятся англоязычные страны и косвенно все государства Британского Содружества.

3. Государственная служба стран исламской ориентации.

4. Трудовая (советская) модель (КНР, Куба, косвенно бывшие страны социалистической ориентации).

Романо-германская правовая система и соответственно законодательство о государственной службе характеризуются в настоящее время тесной взаимосвязью различных законодательств как с точки зрения общего концептуального развития, так и в плане юридической техники. Наблюдается сходство основных юридических и социологических понятий, норма права рассматривается как преобладающее правило поведения. характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. В функциональном плане «публичная служба» понимается как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, выполнение публичных функций которыми составляет их специализированную деятельность.

В англосаксонской системе ключевую роль играют судебная практика (феномен прецедента) и вопросы процедуры. Юридическая норма рассматривается не столько как общее абстрактное правило поведения, сколько в качестве средства разрешения споров. Исторически административное право этих стран развивалось с преобладающей ролью судебной практики и неписаной нормы. В отличие от романо-германской системы система общего права имеет преимущественно процедурный и прагматический характер, нежели законодательно-системный.

Англосаксонская система государственного управления представляет собой альтернативу иерархической карьерной романо-германской модели. Сама административная культура государственной службы ориентируется в большей степени на индивидуальные решения, общие положения являются производными от личностных моментов. В целом в англоязычных странах сильнее развита традиция своеобразной «безгосударственности», государственная власть носит многосоставной и плюралистический характер. В континентальной Европе, наоборот, более развит подход «интегрированной» государственной власти, часто воспринимаемой гражданами абстрактно и обезличенно.

Великобритании вопросы государственной службы регулируются не законами, а нормативно-правовыми актами, принимаемыми по инициативе правительства. В отличие от других западных стран, где обычно принято понятие «публичной» или «государственной» службы, в Великобритании действует понятие «гражданская служба». Это имеет исторические корни: чиновник в английском праве рассматривается как «гражданский слуга Короны», в отличие от ее «военных слуг».

Государственная служба стран исламской ориентации представляет собой наиболее яркую иллюстрацию религиозного права. При этом исламское право и государственная служба являются неотъемлемой частью исламской религии. Исламская государственная служба входит в систему конфессиональных государственных служб. По мнению исследователей, в мусульманском мире особенностью организации государственных органов является то, что исторически верховные должности (светская и духовная) объединялись в одном лице – халифе. В исламской религии понятие права специфично, в целом шариат является правовой системой, допускающей прецедент. Основным законодательным источником является Коран. Исламское право во многом носит архаичный характер, но в то же время оно оказалось способным гибко адаптироваться к нравственной эволюции и техническом прогрессу.

Трудовая (советская) модель государственной службы занимает особое положение среди прочих административно-правовых систем. Она появилась после революции 1917 г., является некоторым изменением права, относящегося изначально к романо-германской системе. Сущ. в СССР, после Второй мировой войны распространилась на страны Центральной Европы. Коллективное право рассматривается как основной инструмент экономической организации и воспитания граждан. Юридический порядок носит более политизированный, централизованный и принудительный характер. Государственная служба этих стран основывается на принципах партийности, номенклатуры, административной иерархии и централизма. Деятельность чиновников регламентирована партийными решениями, а административная деятельность носит подчиненный, по сравнению с партийной деятельностью, характер. Г. с. во многих случаях приравнивается к общей трудовой деятельности. Таким образом, происходит отождествление правового положения г. с. и лиц наемного труда. КНР по форме правления относится к республикам советского типа. Данная модель характеризуется верховенством и полновластием представительных органов (собрания народных представителей). Все государственные органы формируются ими, ответственны и подотчетны перед ними. Депутаты представительных органов выполняют свои функции, не оставляя своей основной работы. По государственному режиму КНР является партократическим государством, фактически вся власть формируется партийными комитетами. При этом формально коммунистические комитеты сами не осуществляют государственную власть. Фактически же действует система параллельного управления при доминанте партийного аппарата. Китайская г. с. представляет собой компромисс старой (советской) системы и новой (модернизационной).

Процесс реформирования государственной службы в зарубежных странах связан с изменением самих оснований общественного миропорядка, переходом западного общества в эпоху информационного и постиндустриального развития, кардинальной трансформацией основ регулирования общественных процессов.

Тенденции: формируются гибкие и эффективные системы управления, способные легко адаптироваться к внешней среде и предоставляющие чиновникам большую свободу действий; отмечается повышение открытости государственной службы, в частности, расширены возможности доступа граждан и общественных организаций к деятельности государственных органов; усиливаются требования к этичности служебного поведения гражданских служащих; внедряются идеи «New Public Management», основанные на профессиональном и ответственном менеджменте, децентрализации административных единиц, усилении соревновательного начала, использовании инструментов и механизмов частнохозяйственного менеджмента; ключевым принципом деятельности чиновников становится ориентация на качество управления и на предоставление государственных услуг гражданам; разрабатываются технологии контрактной системы в государственном управлении, происходит постепенная передача функций государства общественным и частным организациям; реформируется финансовая система государственной службы, внедряются механизмы совершенствования финансово-экономических основ.

Можно выделить две основные модели государственной службы, различие между которыми находятся в сфере организации профессионально-должностного продвижения служащих. Так, в романо-германской (европейской) модели основным принципом профессиональной деятельности является принцип карьеры, подразумевающий строго последовательное (карьерное) замещение вакантных должностей, зачисление происходит только на начальную должность в служебной иерархии, карьера чиновника зависит от результатов его деятельности, оцениваемых в форме профессиональных (квалификационных) экзаменов. Англосаксонская (английская) модель государственной службы построена на принципах «свободного входа» и «открытых дверей», допускающей замещение вакантных должностей лицами, ранее не работавшими в системе государственной службы. Допускается прием на работу в порядке «патронажа». Служащий нанимается на конкретную должность, может ее оставить по своему желанию и имеет право свободно перемещаться между общественным и частным сектором.

Рассмотрим влияние политических систем, политических режимов и политических изменений на институционализацию и институциональную трансформацию государственной службы в разных национальных системах.

Данная исследовательская задача решается на примере трех групп стран: западных демократических государств с развитой карьерной бюрократией (континентальные страны Западной Европы), демократических государств с трудовой моделью госслужбы (англосаксонские страны) и советских (Китай) и постсоветских стран (Беларусь и Казахстан).

Первая модель интересна тем, что модель госслужбы имперской России строилась по образцу Франции и Германии, а в дальнейшем, в ходе институционализации государственной службы в постсоветской России именно эта модель взята за образец при создании законодательства. Однако вскоре под влиянием демократических процессов и постиндустриального развития этих стран произошли реформы, приведшие на сегодняшний день к практически полной трансформации традиционной карьерной бюрократии в указанных странах. В России эти процессы пока недостаточно осмыслены.

Вторая модель привлекает внимание последовательными усилиями правительств англосаксонских стран по внедрению государственного менеджмента в ходе реформ госслужбы. В данном направлении происходили в 2000-е гг. реформы и в России. В настоящее время государственный менеджмент как идеология государственного строительства подвергается существенной критике, поэтому важно понять стратегию мировых лидеров по трансформации данной идеологии в условиях современных тенденций.

Наконец, модель постсоветских стран включена в исследование по причине их экономической, исторической и территориальной близости к России. Все республики бывшего СССР попытались выстроить свои системы госслужбы, отталкиваясь от единой для них всех советской системы. Важно проследить траектории этих изменений на Евразийском пространстве.

Теоретическая концепция рациональной бюрократии наиболее последовательно реализована в континентальных странах Европы, где к середине XX в. выстроена закрытая (карьерная) модель государственной службы. При ней госслужащие получали специальное образование, были выделены в особую профессиональную группу. Их связывали с государством отношения службы и верности, они приносили присягу. Карьера госслужащего занимала всю жизнь; добросовестная служба гарантировала элитный статус, а прерывание карьеры не оставляло шансов начать ее заново, что обеспечивало высокую лояльность чиновников.

В рамках этой модели существовал ряд вариаций, зависящих от политической традиции. «Наполеоновские» страны (Франция, Италия, Испания, Бельгия, Люксембург, Нидерланды, Греция, Португалия) отличались сильной центральной властью, влиятельностью бюрократии, ее стабильностью, большим госсектором. «Германские» страны (Германия, Австрия, Швейцария) характеризуются распределением функций между центром и регионами, развитыми этическими регуляторами госслужбы. Скандинавские страны (Дания, Швеция, Норвегия, Финляндия, Исландия) характеризуются сочетанием менеджериальных и карьерных основ госслужбы, значительными полномочиями местных органов.

Во Франции правовую базу государственной службы составляют положения «Общего статута публичной службы». Государственная служба здесь долгое время была одной из самых многочисленных и стабильных в Европе. Статусом чиновника во Франции обладают служащие центральной администрации; администраций регионов; департаментов, коммун и их учреждений, которые имеют ранг и включены в штат. Выделяются политические назначенцы (категория А), специалисты (категория В), обеспечивающие специалисты (категория С) и работники бюджетной сферы (категория D). Специалисты составляют 56% численности госслужащих. Подготовкой кадров для государственной службы занимается Национальная школа администрации (ЭНА), основанная Ш. де Голлем. Это элитное учебное заведение, большинство выпускников которого становятся политиками, чиновниками, дипломатами, менеджерами крупнейших фирм.

Основная дискуссия сегодня ведется вокруг правового положения так называемых корпусов. Корпус представляет собой корпорацию госслужащих одной профессиональной группы. Границы между корпусами постепенно сближаются, но влиятельные профсоюзы чиновников препятствуют этому.

В 1990-е гг. происходила передача государственных полномочий на местный уровень и саморегулируемым организациям. Государственные предприятия переведены на рыночные инструменты хозяйствования; они стали создавать дочерние организации, персонал которых считается не госслужащими, а работниками коммерческого сектора.

Правительство Н. Саркози провело радикальные реформы: в 2007- 2011 гг. сокращены более 150000 должностей государственной гражданской службы, в 2011-2013 гг. еще 97 000. В 2013 г. госслужба насчитывала 5 млн человек, в том числе 2,2 млн государственных гражданских служащих, 1,6 млн муниципальных служащих и 0,97 млн человек медицинского персонала.

Была усилена подотчетность карьерной госслужбы политикам. Поставлена задача изменить правовой статус большинства госслужащих с публично-правового на контрактный. Изменения не коснулись верхнего уровня бюрократии. Реформы вызвали активное сопротивление большинства госслужащих. В 2010 г. 71% гражданских служащих заявили, что реформа ухудшила условия их труда 1 . Менеджеризация госслужбы преследует политические цели, но она расходится с традиционными ценностями госслужащих. Внедрение менеджерских компетенций в Министерстве по делам инфраструктуры Франции привело к тому, что в корпусе инженеров произошел резкий отток кадров в частный сектор. К настоящему времени не состоялось запланированное упразднение корпусов. Кадровый лифт застопорился: ранее талантливые выпускники административных школ поступали на технические должности и делали карьеру, в том числе выходили в политики. Теперь это невозможно: специалисты остаются специалистами, а на руководящие должности госслужбы приходят люди из бизнес-среды.

Несколько другая модель государственной службы сложилась в Германии. В государственном секторе работают чиновники, нанимателем которых является государство, и бюджетники, которые работают в государственных организациях. Одной из гарантий для чиновников (кроме политических назначенцев) является пожизненная занятость, а также высокое денежное содержание и пенсия. Имеются административные суды, которые разбирают только дела государственных служащих .

После Второй мировой войны оккупационные власти упразднили чиновничество, так как оно было тесно связанно с фашистским правительством. Однако уже в 1950 г. институт был восстановлен в ФРГ. В последние десятилетия количество чиновников постепенно сокращалось. Это было связано с приватизацией предприятий и реорганизаций госучреждений в полугосударственные агентства. В оставшихся государственных учреждениях и предприятиях назначались профессиональные менеджеры. Однако чиновники, которые остались в ведомствах, сохранили свой статус. Ныне действует около 4,5 млн служащих, в том числе более 500 тыс. на федеральном уровне, 2,5 млн на уровне земель и 1,5 млн на муниципальном уровне. Чиновники составляют 1,5 млн человек, в том числе 180 тыс. на федеральном уровне, 1,3 млн на земельном и 34 тыс. на муниципальном уровне. Конституционная реформа 2006 г. коснулась государственного сектора. Позиции профсоюзов госслужащих были ослаблены, пересмотрено федеральное и земельные законодательства. Госслужба земель получила единые стандарты пенсионного обеспечения и должностного положения служащих. Это же произошло и с чиновниками муниципального уровня.

Реформы последних лет коснулись как чиновников, так и бюджетников. Они были направлены на повышение прозрачности и стандартизации кадровых процессов. Однако до конца стандартизировать эту сферу не удалось, потому что специфичным для Германии является особое правовое регулирование статуса разных групп работников государственного аппарата (так называемая ведомственная кадровая политика).

Если говорить о малых странах Европы, то реформы в них не однотипны. Законодательство Бельгии о государственной службе является одним из самых консервативных 1 , в Швейцарии отменен лишь сам термин «чиновник» при практически полном сохранении самого явления, а в Швеции государственные служащие, кроме судей, в правовом отношении полностью приравнены к работникам коммерческой сферы .

Англосаксонская модель госслужбы присуща «Вестминстерской» политической системе. В Великобритании, Канаде, Новой Зеландии, Австралии, Индии госслужба является публичной или гражданской (public service, civil service), но не государственной (state). Госслужащими считаются все работники бюджетной сферы. Государственное управление отличают стремление к экономической эффективности; развитое местное самоуправление и значительное политическое влияние на деятельность администрации. Госслужба связана с партийным принципом (политический патронат ).

Открытая (трудовая) модель государственной службы, характерная для англосаксонских стран, в общем виде характеризуется: незначительными особенностями правового регулирования служебных отношений по отношению к трудовым отношениям; набором кадров на госслужбу путем открытого конкурса и на определенный срок (не пожизненно), упрощенной процедурой увольнения; оплатой труда в зависимости от результатов работы.

В Великобритании гражданская служба понимается как работа в центральном правительстве; в государственных органах и корпорациях; в органах местного самоуправления; в системе социального обеспечения, здравоохранения, образования. По уровню принимаемых решений служащие делятся на старших администраторов (высшие административные посты, составляющие не более 1% от общей численности служащих); средних и младших администраторов. В эту группу входит свыше 400 тыс. работников.

Реформа государственного управления в духе менеджеризма (NPM) началась в период правительства М. Тэтчер с программ «Действенность и эффективность» (1982), «Следующие шаги» (1988) г, «Гражданская хартия» (1993). На первом этапе (1979-1982) был сделан акцент на экономии расходов, сокращении числа служащих. Второй этап (1983-1986) связан с приватизацией; развитием финансового менеджмента; внедрением оплаты по результатам. На третьем этапе (1987-1993) продолжалось создание негосударственных агентств ради повышения качества публичных услуг.

Функции планирования были возложены на министерства, а остальные функции переданы коммерческим структурам. В 1990-е гг. появилось понятие QUANGOS (Quasi-Autonomous Non-Governmental Organizations) для обозначения негосударственных агентств, занятых исполнением функций, выведенных из ведения министерств. Они формируют иллюзию рыночной конкуренции в тех сферах, в которых реальная конкуренция отсутствует.

С принятием Акта о правительстве и о конституционной реформе в 2010 г. сформулированы принципы государственной службы: непартийность, профессионализм, конкурсные назначения и продвижение на основе заслуг . Акт ввел институт специальных советников и Комиссию по государственной службе, уполномоченную в сфере государственной кадровой политики и кадрового отбора. Сегодня наряду с министерствами и агентствами действуют общественные органы (Non-Departmental Public Bodies), в которых работают негосударственные служащие. Независимые агентства постепенно трансформировались в центральные государственные органы . Произошло сокращение расходов на госслужбу, хотя ее численность, включая персонал QUANGOS, увеличилась по сравнению с дореформенным уровнем . Однако количество людей, которые доверяют госслужащим в Великобритании, увеличилось в ходе реформ с 25% в 1983 г. до 53% в 2013 г .

В Австралии и Новой Зеландии реформы госслужбы проводились по британскому образцу, но еще более радикально. Функции управления госслужбой переданы Минфину. Внедрена система учета доходов и издержек, большинство функций приватизированы. Усиливается гибкость госслужбы и ее открытость. Происходит переход от пожизненного найма чиновников на краткосрочные эффективные контракты. Руководители отчитываются по показателям эффективности, закрепленным в контрактах, о реализации пунктов программы политического руководства. Это приводит к усилению зависимости госслужащих от политиков.

В Соединенных Штатах первоначально госслужба была открыта лишь для представителей высших классов. В 1883 г. законом Пендл- тнона введена система заслуг, расширившая доступ граждан к гос- службе на основе конкурсов. При «Новом курсе» Ф. Д. Рузвельта в 1939 г. госслужащим гарантирована равная оплата за равный труд и дополнительная оплата за стаж и выполнение показателей результативности служебной деятельности. Все госслужащие подразделяются на правительственных (руководители, сменяемые президентом), гражданских (профессиональные чиновники) и служащих общественного сектора (все лица, чей труд оплачивается из средств бюджета федерации или штата). Должности гражданских служащих классифицируются на высших руководителей (Senior Executives), младших руководителей (administrative), специалистов (professionals), обеспечивающих специалистов (technical), делопроизводителей (clerical).

В 1978 г. Дж. Картер подписал Закон о реформе государственной службы. Появилась Служба высших руководителей. В 1980-1990-е гг. республиканским правительством Р. Рейгана, а затем правительством демократов Б. Клинтона проводилось реформирование госслужбы в рамках концепции государственного менеджмента. По инициативе вице-президента А. Гора опубликован план (1993 г.) создания правительства, которое «будет стоить меньше, а работать лучше» (reinvention). Происходило делегирование ряда федеральных полномочий на региональный уровень.

В 2000-е гг. стала проводиться политика, позволяющая приспособить количество должностей к изменяющимся потребностям управления. Переход на срочные контракты не привел к реальной оплате по результатам труда. Большинство федеральных государственных служащих продолжают получать оплату в соответствии с тарифной сеткой. Население страны отрицательно оценивает итоги реформ, считая, что правительство «неэффективно, раздроблено и бюрократизировано» .

Численность госслужащих в США в 2010 г. насчитывала 1,6 млн человек, из которых около 6 тыс. высших руководителей. Основную долю составляют работники независимых агентств, переведенные в ходе менеджеристских реформ на срочные контракты. Кроме того, по подсчетам экспертов, еще от 5 до 10,5 млн служащих, формально занятых в негосударственном секторе, выполняют государственные задания через механизмы аутсорсинга и различные гранты. Это так называемая «скрытая рабочая сила».

Интересно рассмотреть, как оцениваются итоги реформ бюрократии последних десятилетий в экспертной среде.

В Великобритании, являвшейся пионером во внедрении принципов государственного менеджмента, совершенствование госслужбы было приоритетом всех правительств, действовавших в 1980-1990-х гг. Сочетание политической приоритетности, непрерывности и последовательной реализации позволяет оценить эффективность реализации программы реформ 1 . Эксперты указывают, что правительство Великобритании добилось успехов в повышении качества оказания публичных услуг, в том числе за счет их оценки потребителями. Однако попытки внедрения в данной сфере рыночной конкуренции не достигли успеха. В ходе децентрализации управления передача функций на нижний уровень достигала успеха при одновременной передаче источников финансирования, однако планирование и целеполагание эффективнее осуществлять централизовано. Также отмечено, что имплементация концепции NPM на практике носила скорее характер «политического давления и компромиссов, чем системного планирования» .

В США реформы 1990-х гг. строились на рыночных основаниях (клиентский подход, конкуренция, партнерство государства и бизнеса). При этом политическое руководство придавало большое значение оценке эффективности проводимых реформ. Еще в 1947 г. при Государственном департаменте было создано Бюро эффективности под руководством Д. Кеннана, а в 1961 г. внедрена система планирования, программирования и оценки бюджетной обеспеченности государственных программ (PPBS), позднее преобразованная в методику оценки государственных программ (PART) . С 2005 г. данные о результатах реализации программ и оказания услуг регулярно публикуются. Вместе с тем данные инструменты не приводят автоматически к повышению качества бюрократии, которое остается достаточно низким. Это свидетельствует о том, что реформа бюрократии - это не набор технологий, а процесс, связанный с широкими изменениями в обществе, которых непосредственно связан с политической системой . В современных условиях речь идет не о повышении эффективности существующих институтов власти, которые достигли своего предела, а о смене парадигмы государственного управления в целом.

В рамках настоящего исследования нами была разработана методика сопоставительного анализа реформ государственной бюрократии в различных странах. Мы исходили из того, что предметом госслужбы является реализация государственной политики в отраслях (сферах регулирования). Поэтому и сопоставление должно осуществляться в разрезе отраслей, перечень которых аналогичен во всех развитых странах. Политические изменения определяют содержание отраслевой политики и, соответственно, требования к структуре и численности бюрократии.

Методология предполагает анализ двух групп статистических данных. Первая группа содержит показатели социально-экономического развития (СЭР) анализируемых стран. Решено использовать в качестве источника материалы Всемирного банка, которые собираются для всех стран по единой методологии и ежегодно обновляются в открытом доступе . Данные Всемирного банка структурированы по отраслям экономики. Количество показателей для каждой отрасли достаточно велико (от 13 в сфере науки до 260 в экономическом планировании). Всего рассмотрено 2029 показателей.

Индекс СЭР рассчитывался для каждой отрасли по формуле (5.1):

где 1 а - отраслевой индекс СЭР для отрасли а; Х г, - значение показателя i в отчетный год; Х ь , - значение показателя i в базовый год; N - число учитываемых показателей.

Показатели второй группы характеризуют развитие госслужбы. Рассматривались работники, являющиеся госслужащими в каждой стране, то есть постоянный аппарат центральных органов исполнительной власти. Здесь использовались такие показатели, как численность госслужащих; их средний возраст и стаж; доля лиц с высшим образованием; количество функций государственных органов; уровень оплаты труда госслужащих.

Государственные органы распределены по отраслям регулирования. Основанием для отраслевой группировки органов послужила классификация показателей СЭР. Рассчитаны значения индекса развития госслужбы (5.2):

где I pa - индекс развития госслужбы в отрасли а; I - число показателей; Х 0 f , - значения показателя i для государственного органа о за год t; Т - общее число лет; N - число ведомств, осуществляющих управление в отрасли а.

Значения индексов рассчитаны для Великобритании, США и России.

Для Великобритании в период с 2010 по 2015 г. значение индекса развития госслужбы в среднем по всем отраслям составило 98,6%, среднее значение индекса СЭР составило 102,3%.

На рис. 5.1 представлено распределение значений обоих индексов. Можно заключить, что степень влияния центрального правительства на развитие отраслей в Великобритании не велика. Это подтверждается отсутствием значимых корреляций между индексами развития госслужбы и СЭР; налицо разнонаправленная динамика развития аппарата госслужбы и управляемых отраслей.

Рис. 5.1.

Снизились показатели развития в трех отраслях (промышленность, безопасность, здравоохранение), где индексы развития госслужбы выше средних, что указывает на неэффективное регулирование. Решение здесь может состоять в разгосударствлении промышленности и повышении эффективности управленческих расходов в здравоохранении и сфере безопасности. В остальных отраслях, кроме экономического планирования, органы местной власти и негосударственные организации (НГО), по-видимому, успешно справляются с управлением отраслями.

Это указывает на то, что реформы, начатые еще в эпоху М. Тэтчер, в настоящее время приносят свои плоды. Правительство консерваторов во главе с Т. Мэй, вероятно, будет придерживаться курса своих предшественников в реформе бюрократии.

В США средний индекс госслужбы за тот же период вырос на 22,4%, в то время как индекс СЭР лишь на 4%. Индексы развития госслужбы в отраслях имели разброс на роста на 80% до падения на 40%.

К неэффективным отраслям относится только промышленность (рис. 5.2). Пограничная эффективность у отраслей безопасности, здравоохранения, сельского хозяйства, строительства, торговли и социальной политики, где индексы СЭР не улучшились за пять последних лет. Налицо стагнация в большинстве отраслей американской эконо-

мики. С другой стороны, индекс развития госслужбы во всех отраслях, кроме четырех, выше среднего. У отраслевых органов управления существует значительный потенциал, однако индексы развития госаппарата в большинстве отраслей существенно расходятся с индексами СЭР, т.е. аппарат госслужбы не адекватен процессам в обществе. Все это указывает на необходимость трансформации государственной службы США, чтобы избежать деградации отраслей.

Рис. 5.2.

Это может происходить как в рамках традиционной административной парадигмы, так и в модернизационной парадигме, ориентированной на вовлечение общественности в принятие и реализацию государственных решений. Многие эксперты отмечают, что в Вашингтоне при последних администрациях сконцентрировалось много полномочий, с которыми он не в состоянии эффективно справляться. Выходом может стать новая волна приватизации, децентрализация и дерегулирование, по аналогии с реформами Р. Рейгана в 1980-е гг. Личность нового президента Д. Трампа позволяет предположить реализацию скорее второго сценария, хотя он, очевидно, и вызовет сильное сопротивление вашингтонской бюрократии.

В свою очередь, для России по той же методологии средний индекс СЭР составил 104,5%, т.е. наши отрасли развивались в темпе, сходном с американскими. Индекс развития госслужбы составил 96,2% (рис. 5.3). Выявлена статистически значимая (р = 0,0280) корреляция (53%) между значениями обоих индексов по всем отраслям, а по укрупненным отраслевым группам она достигает 90%, что говорит о существовании сильной положительной связи между развитием отраслей и соответствующих систем государственной службы в РФ. Количество отраслей, чьи показатели ухудшились по сравнению с базовым годом меньше тех, показатели по которым улучшились. Это вселяет оптимизм. При этом в трех «кризисных» отраслях наблюдается низкое развитие госслужбы. Видимо, рыночное саморегулирование в данных отраслях развито недостаточно, и для улучшения положения требуется укрепление отраслевого аппарата ФОИВ. Обращает внимание, что количество отраслей с высоким и низким значениями индексов развития госслужбы примерно равное, т.е. имеются диспропорции внутри госслужбы, что неблагоприятно.

Рис. 5.3.

Принципиально иная модель госслужбы существует в Китае.

Выделяются государственные кадры и государственные служащие. Государственные кадры являются должностными лицами, занимающиеся работой по общественному управлению. В данную группу входит около 30 млн работников. Категория «государственные кадры» включает руководителей и сотрудников государственных органов власти, партийных работников, офицеров, руководителей общественны организаций; специалистов; руководителей предприятий и учреждений.

Государственными служащими (численность 4,5 млн человек) считаются работники на штатных административных должностях в органах управления (Государственный совет, народные правительства, их рабочие органы). Милиционеры, судьи и прокуроры тоже являются госслужащими .

Законодательство устанавливает гарантии государственных служащих на социальное страхование, оплату, стабильную занятость, обучение. Центром подготовки госслужащих является созданная в 1993 г. Государственная административная академия. В последние годы повышается открытость процедуры приема на государственную службу 1 .

В марте 2006 г. Председатель КНР Ху Цзиньтао сформулировал правила нравственного поведения для представителей партийной и государственной власти. В ноябре 2013 г. на 3-м Пленуме ЦК КПК 18-го созыва было принято Постановление, предусматривающее ориентацию правительства на оказание услуг. Происходит перераспределение функций между партийными и государственными органами. Реформа предполагает, в частности, развитие классификации должностей, разделение партийной и государственной службы, усиление внимания к профессиональному развитию служащих на административно-исполнительных должностях. Сокращается количество государственных органов, многие функции переданы саморегулируемым и коммерческим организациям. При этом сокращения влияния партии не происходит: она сохраняет контроль над определением стратегии развития.

Это интересный пример последовательности в достижении приоритетов. Другие страны бывшего социалистического лагеря идут по иному пути. Корни госслужбы всех постсоветских стран восходят к общей модели. Со времени распада системы социализма каждое государство строит свою модель. Ряд стран пошли по пути заимствований, другие придерживались консервативного подхода к проведению реформ.

Попытки интеграции в наднациональную модель наиболее системно предпринимаются в странах Балтии и в Грузии, которые последовательно заимствуют англосаксонскую модель государственного управления в духе менеджеризма. Главной целью этих процессов является сокращение расходов на содержание государственного аппарата при одновременном повышении эффективности этих расходов. Идеология данных реформ строится на принципах «дешевого» и немногочисленного государственного аппарата, строго подотчетного общественности. В то же время в странах, имевших большую долю государственного сектора, что характерно для всех постсоветских стран, переход к данной модели происходит чрезвычайно болезненно, так как связан с высвобождением многих работников, закрытием и перепрофилированием предприятий и учреждений, увеличением безработицы и падением уровня жизни. Страны «новой Европы» продолжают радикальные реформы 1 , однако, как отмечают эксперты, национальная специфика накладывает свои ограничения, и реформы зачастую сводятся к поверхностным заимствованиям .

Другим примером интеграции в наднациональные модели является опыт государственного управления стран Средней Азии. Они двигаются в сторону традиционной модели, построенной на принципах жесткого централизма, патернализма, религиозных ценностей ислама 1 . Вопрос об экономической эффективности управления здесь, как правило, не ставится вследствие слабости традиций гражданского общества. Чиновничество сравнительно многочисленно, а его руководящее звено объединено тесными, в том числе семейными, связями с политическим руководством и бизнес-элитами.

Евразийская интеграция пока затрагивает вопросы организации госслужбы лишь отчасти. Если в сфере таможенных тарифов и национальных стандартов Россия, Белоруссия и Казахстан пришли к единству, то модели реформирования бюрократии к каждой стране свои.

Законодательство Казахстана о госслужбе оформилось в 1999 г. Государственная служба была определена как деятельность, связанная с реализацией должностных полномочий, не всегда носящих властный характер. Госслужба реализуется на общегосударственном уровне, так как Казахстан - унитарное государство. Органы управления регионов и населенных пунктов также входят в систему государственных органов, и там предусмотрена государственная служба. Должности госслужбы бывают политическими и административными, что характерно для большинства стран. В свою очередь, административные должности подразделяются на руководящие и не руководящие . Наряду с государственной службой, выделяется специальная, военная и гражданская служба. Госслужащими являются работники администрации, специальными служащими - депутаты и судьи, а гражданскими служащими - врачи и учителя в госучреждениях.

В свою очередь, в Беларуси действующий закон о госслужбе принят в 2003 г., однако единая система отсутствует, и каждый вид службы (военная, таможенная, дипломатическая, в судебных, законодательных, местных, исполнительных, контрольных органах) регулируется особыми нормами .

Страна унаследовала советское понятие руководящих кадров, к которым относятся все руководители в государственном секторе. В свою очередь, должности госслужбы бывают обслуживающими, функциональными, административными и руководящими. В отличие от России и Казахстана, правовой статус всех госслужащих в Беларуси, кроме военнослужащих, минимально отличается от работников бюджетной сферы.

Чтобы выявить более глубокие сходства и различия, выработана особая методология сравнительного анализа. Как и ранее для Великобритании и США, на основании данных официальной статистики собраны показатели, характеризующие социально-экономическое развитие и развитие госслужбы в каждой стране. Если для стран Запада интерес представляли результаты реформ, поэтому расчет индексов СЭР и развития госслужбы происходил на конец анализируемого периода, то для постсоветских стран важен весь процесс становления национальной системы госслужбы и на фоне динамики СЭР. Поэтому собраны данные за относительно длительный период с 2000 по 2015 г. За более ранние годы отсутствуют необходимые данные.

В данном случае анализировались не отраслевые системы, а гос- служба страны в целом на фоне общего хода СЭР. Большой объем анализируемых показателей агрегирован в небольшое число итоговых индексов с применением метода главных компонент, который является научно признанным подходом к выделению латентных факторов, определяющих поведение системы. Использован пакет статистической обработки данных Stata. Получены индексы СЭР и развития госслужбы для каждой страны.

Данные о развитии госслужбы анализировались по кругу должностей госслужбы в понимании национальных законодательств. Для сопоставления с Казахстаном и Белоруссией, где понятие госслужбы более широкое, чем в нашей стране, в России анализировались данные о федеральной гражданской службе, государственной службе субъектов РФ и муниципальной службе.

В период с 2000 по 2015 г. численность госслужащих в Казахстане увеличилась с 70,6 до 94,3 тыс. человек, т.е. на 34%, а средний возраст госслужащих повысился с 38 до 39 лет. Доля молодежи до 30 лет на конец периода составляла 25%, а средний стаж госслужащих увеличился с 9 до 11 лет; лиц с высшим образованием на госслужбе стало 90% (было 50%).

Рис. 5.4.

Рис. 5.5.

• --индексы социально-экономического развития;
• ----индексы развития государственной службы

Рис. 5.6.

• --индексы социально-экономического развития;
• ----индексы развития государственной службы

Таким образом, общая тенденция благоприятная. Это же можно сказать и о развитии казахстанской экономики. Среднедушевой ВВП увеличился в тот же период в 3,1 раза; по индексу человеческого развития (ИЧР) Казахстан в 2015 г. занимал 70-е место в мире, т.е. индекс вырост за 15 лет на 12%.

Численность госслужащих в Беларуси снизилась с 50 до 49 тыс. человек Доля молодежи составила 16% на конец периода, средний стаж вырос с 10 до 15 лет, а стаж свыше 20 лет имели 40% госслужащих, что указывает на застойные явления. Доля госслужащих с высшим образованием увеличилась с 60 до 93%. В сфере СЭР произошел рост среднедушевого ВВП в 3,1 раза, а по ИЧР страна занимала 53-е место в мире (рост - 17% за 15 лет).

Аналогичные данные проанализированы и для России. Объясненная дисперсия при расчете индексов по каждой стране находится на приемлемом уровне от 50 до 95%. Предложенная модель соответствует данным, а ряде случаев между переменными имеется почти функциональная зависимость.

На рис. 5.4-5.6 видно, что общая динамика индексов в трех странах в основном совпадает. Самая высокая корреляция между индексами в среднем на всем периоде наблюдается для России (80%), для Казахстана она равна 70%, для Республики Беларусь 50%. Все показатели являются по отношению друг к другу случайными величинами, но между ними есть статистические связи.

Более эффективной считается та национальная модель госслужбы, где существование тесной корреляции индексов сочетается с их поступательным ростом. Данные условия выполняются для Казахстана, так как в Республике Беларусь происходит снижение индексов, а в России слабая корреляция между ними.

На опыте Казахстана выявлены «точки роста», приемлемые для России 1:

• 1) применение программно-целевых методов под контролем Минфина;
• 2) централизованная система управления кадрами Агентством по делам госслужбы и Комиссией по кадровой политике, подчиненными президенту;
• 3) внимание к вопросам этического регулирования (Кодекс чести госслужащих, дисциплинарные советы);
• 4) реализация кадровой политики в масштабах всего государственного сектора, а не только органов власти.

Отдельным вопросом исследования является опыт политического управления государственной службой. Выявлено, что в большинстве стран, вне зависимости от их политической и экономической ориентации, существует один или несколько специально уполномоченных органов по управлению государственной службой (табл. 5.1).

Таблица 5 .7

Органы управления государственной службы ряда зарубежных стран

1 Kurmankulov A., Makhmutov В., Mamanova К., Kuanyshbayeva Z., Mussabekov М., Serickbayev A. Political Management in the Republic of Kazakhstan and Russian Federation: Comparative Analysis // Middle-East Journal of Scientific Research. 2013. № 13. P. 48-56.

Окончание табл. 5.1

Группа	Страна	Орган (ы) управления госслужбой
		Служба управления персоналом Службы высших руководителей Совет по охране системы заслуг
Развитые		Управление государственных трудовых ресурсов Совет по делам персонала
		Министерство государственной службы и безопасности
	Сингапур	Комиссия гражданской службы Управление госслужбы Аппарата премьер-министра (формирует государственную кадровую политику)
		Министерство гражданской службы Агентство по делам государственного персонала
индустри-	Индонезия	Национальное агентство гражданской службы Министерство административных реформ
	Малайзия	Министерство государственной службы Комиссии по видам госслужбы
	Филиппины	Комиссия по делам гражданской службы
		Комиссия гражданской службы
Социалистические	Камбоджа	Секретариат по исполнению государственных полномочий
		Управление по делам госслужбы в Министерстве персонала и социального обеспечения
		Министерство внутренних дел
	Казахстан	Агентство по делам государственной службы