Uvod ………………………………………………………………………………………………… ... 3

1. Modeli organizacije javne službe …………………………………………… .4
2. Oblikovanje javne službe Francije ……………………………………… ..7
3. Karierna organizacija državne službe …………………… ... 10
4. Razvoj novega mehanizma za odnose med uradniki in civilno družbo ... ... 19

Sklep ………………………………………………………… 22

Literatura ………………………………………………………………………………………………… .23

Uvod

Pomembnost preučevanja izkušenj organizacije in delovanja javne službe v tujih državah je posledica vse večje vloge javne uprave pri izvajanju tekočih socialnih in demokratičnih preobrazb v Rusiji. Zaradi spreminjanja vloge in kraja države na svetovnem prizorišču težke družbeno-ekonomske in politične razmere v Rusiji vodijo k krepitvi državnih načel v življenju družbe.

Potreba po povečanju družbene odgovornosti javne službe in učinkovitosti poklicnih dejavnosti javnih uslužbencev pomenita proučevanje pozitivnih izkušenj z organiziranjem in delovanjem tujih javnih služb. Obenem uporaba upravnih praks upravljanja v tujih državah ne bi smela zanemariti posebnosti razvoja ruske države, zlasti pogojev, dejavnikov dejavnosti javne javne službe.

Pomembni so opredelitev prilagodljivih elementov učinkovite javne uprave, uporaba inovativnih tehnologij in mehanizmov upravljanja, ki lahko na koncu prispevajo k razvoju in izvajanju konceptualnega modela sodobne ruske javne službe.

V svetu obstajajo različne tradicije organizacije dejavnosti javne službe. Zato so teoretični in praktični interes izkušnje tistih držav, katerih javna služba deluje učinkovito, avtoriteta zaposlenih v družbi pa je precej visoka. To so trenutno razvite države, vključno s Francijo.

Glede na to je vredno upoštevati zgodovinske trende v razvoju javne službe Francije - model njene organizacije, pa tudi sodobne probleme reform in izboljšanja učinkovitosti javnih služb v tujini.

1. Modeli organizacije javnih služb

Tradicionalno država opravlja tri vrste nalog: prvič, nalogo izvrševanja oblasti, pravosodje, obrambo, zunanjo politiko, denarno, davčno, davčno funkcijo, funkcije zagotavljanja javne varnosti, razvoj zakonov in spremljanje njihovega izvajanja itd. Drugič, naloga razvija dolgoročno strategije za razvoj, razvoj in izvajanje socialno-ekonomskih programov in razširjanje socialnih informacij. Tretjič, naloga izvajanja storitev, izobraževanje, usposabljanje, zdravstveno varstvo itd. Izvajanje prvih dveh nalog je za državne organe nespremenjeno. Izvajanje tretje funkcije - opravljanje storitev - se postopoma prenaša na druge družbene ustanove: lokalne samouprave, javne organizacije ali zasebna podjetja.

V sodobnem svetu obstajajo različni sistemi javne službe. Vsaka družba razvije svoje razumevanje funkcij države glede na družbene značilnosti, nacionalno filozofijo, miselnost in ideologijo, prepričanja in tradicije. Hkrati pa lahko kljub raznolikosti družbene ureditve držav zasledimo nekatere podobne značilnosti, določen politični in kulturni odnos. To se kaže v splošnih pravnih in nacionalnih trendih v razvoju družbe. Objektivna analiza nam omogoča, da ocenimo stopnjo splošnega in posebnega v političnem, gospodarskem, znanstvenem, tehničnem, okoljskem razvoju držav in regij.

V strukturi državne službe tujih držav, pravni ureditvi in \u200b\u200brazvoju zakonodaje o vprašanjih javne službe raziskovalci ločijo naslednje upravne pravne sisteme:

1) celinska ali romansko-germanska tradicija, ki jo zastopajo predvsem evropske države, države Latinske Amerike, Bližnjega vzhoda;

2) anglosaksonski ali splošnopravni sistem, ki vključuje angleško govoreče države in posredno vse države britanske skupnosti;

3) upravni in pravni sistem islamskih držav;

4) sistem kolektivnega prava, ki vključuje Kubo, Kitajsko in posredno tudi nekdanje države socialistične usmeritve.

Značilnosti oblikovanja in delovanja javne službe v državah različnih državnih upravnih sistemov v veliki meri določajo same posebnosti razvoja države in prava. Torej, rimsko-germanski sistem združuje vrste prava, ki izhajajo iz rimskega prava in antičnih časov. Rimsko pravno misel je odlikoval visok in tehnično razvit pravni sistem. Dopolnjevanje sXII stoletja zaradi nemških običajev, študij srednjeveških teologov, načel filozofije naravnega prava, rimsko-nemškega pravnega sistema in ustrezne zakonodaje o javni službi so trenutno značilne tesne medsebojne povezanosti različnih zakonodaj tako v smislu splošnega konceptualnega razvoja kot pravne tehnike. Za sistem vlade je značilna močna centralizacija, visoka pravna kultura.

Za romansko-nemški upravni in pravni sistem je značilna težnja po kodificiranju norm, želja po preprostosti in natančnosti. Državno službo romansko-nemških držav lahko pripišemo tipu "poklicne poti", za katerega je značilna natančna priprava pravnih aktov, podrobna ureditev dnevnih dejavnosti uradnikov, delovanje državne službe po načelu hierarhije, kasta in lojalnosti državi.

Anglosaksonski sistem prava združuje države in zakone, ki so nastali in izhajajo iz zakona, ki so ga v Angliji razvila kraljeva sodišča iz časa Normanskih osvajanj (1066). V anglosaksonskem sistemu igrata ključno vlogo sodna praksa in postopkovna vprašanja. V preteklosti se je upravno pravo teh držav razvijalo s prevladujočo vlogo sodne prakse in nenapisanega pravila.

Angleški sistem javne uprave je alternativa romano-nemškemu modelu hierarhične kariere. Sama upravna kultura javne službe v večji meri vodi posamezne odločitve, splošne določbe izhajajo iz osebnih trenutkov. Temu pravnemu sistemu je veliko pozornosti namenjeno kot etični dejavnik v dejavnosti javnih uslužbencev. V angleško govorečih državah je tradicija neke vrste "brez državljanstva" močnejša, državna moč je večkomponentna in pluralistična.

Sistem islamskega prava je najbolj presenetljiva ponazoritev verskega prava. Hkrati sta islamsko pravo in državna služba sestavni del islamske religije. Glavni zakonodajni vir je Koran, sveta knjiga muslimanov, ki jo ocenjujejo veliko širše kot zbirko božanskih ustanov. Glavna značilnost upravne in pravne ureditve dejavnosti uradnikov v tem sistemu je usmeritev k določanju dolžnosti služenja vernikom s sekundarnim pomenom socialnih pooblastil, priznanih kot državljani.

Islamski zakon je v veliki meri arhaičen, hkrati pa se lahko prožno prilagaja moralnemu razvoju in tehnološkemu napredku.

Sistem kolektivnega prava zaseda poseben položaj med drugimi upravnimi sistemi. Pojavila se je po oktobrski revoluciji leta 1917 v Rusiji, gre za določeno spremembo zakona, ki je prvotno spadala v romansko-nemški sistem. Sistem kolektivnega prava je v ZSSR obstajal povsodXX Stoletje se je po drugi svetovni vojni razširilo na države Srednje Evrope. V poznih 80. letih. v teh državah so se socialne ustanove upravljanja življenja močno spremenile, sam sistem javne službe pa še vedno deluje.

V tem modelu javne službe kolektivno pravo velja za glavno orodje organizacije gospodarstva in izobraževanja državljanov. Pravni red je bolj politiziran, centraliziran in prisiljen. Državna služba teh držav temelji na načelih partizanstva, nomenklature in upravne hierarhije centralizma. Dejavnost funkcionarjev je urejena s strankarskimi odločitvami, administrativne dejavnosti pa so v primerjavi s strankarskimi dejavnostmi nekoliko podrejene.

2. Oblikovanje javne službe v Franciji

Za francoski model organizacije javnih služb v skladu s prevladujočo legalistično tradicijo je značilna skrbno razvita zakonodaja, ki ureja javne storitve. V francoskem konceptu države kot enotnega centraliziranega upravnega sistema, ki zagotavlja učinkovito upravljanje države iz prestolnice, se Rimski imperij uporablja kot model. Načela organizacije življenja in delovanja državnih organov so si sposodili in razvijali srednjeveški francoski legisti.

Tradicija močne centralizirane države se je odražala v času absolutne monarhije (XVI - XVIII cc.), ko je rast mestne industrije in trgovine dosegla pomembne razsežnosti. Zaradi pomembnih premikov v socialno-ekonomskih odnosih se je postopek oblikovanja enotnega državnega trga, ki se je začel, privedel do pomembnih sprememb v državi.

Proces registracije razredno reprezentativne monarhije se je začel s krepitvijo kraljeve oblasti, ki je potrebovala ustrezen državni aparat. Nastali so vladni organi, državni svet, računska zbornica itd. Uradniki, ki so sestavljali glavno vodstveno osebje, so bili po navadi zaradi svojega izstopa kralju dolžni. Med njimi so bili najvplivnejši legisti, dosledni podporniki centralizacije in krepitve kraljeve moči. Odnose za vazalizem postopoma nadomešča centraliziran birokratski aparat z več vezmi in na lokalni ravni vlade. Ta trend se nadaljuje vXvii stoletju - v času vladavine Richelieuja in kasneje v času kralja LouisaXiv.

Organizacija francoskega upravnega sistema v sedanji obliki temelji na strukturah, ki so se pojavile po revoluciji leta 1789 in med prvim cesarstvom. Splošni vektor javne uprave je bil usmerjen v centralizacijo. V času Napoleonovega konzulata je centralizacija države dosegla izjemno stopnjo. Država je bila razdeljena na oddelke, na čelu s prefekti, imenovanimi iz središča, komunalna okrožja so bila podrejena superprefektom.

Značilno je, da pozneje parlamentarne volitve in pogosta menjava kabineta niso vplivala na glavni del državnega aparata, ki je izvajal sedanjo upravo države. Spremembe so imele tudi malo povezave z lokalno upravo. V Franciji je obstajala tradicija, po kateri uradniki ostajajo kljub vsem spremembam političnih režimov.

Tako ima Francija tradicionalno močno, povezano, organizirano državno službo. Bistvo francoske javne službe je, da gre za zaprt in temeljito urejen sistem uprave, katerega glavna načela so hierarhija, kastni uradniki, lojalnost državi. Temeljna načela delovanja javne službe ostajajo še vedno aktualna. Čeprav se je od leta 1789 v državi spremenilo približno 15 različnih političnih režimov, je pomembnost uradnikov v praksi delovanja državnega aparata še vedno velika.

"Zakon o splošnem statusu funkcionarjev", sprejet leta 1946 v obdobju največjega vpliva socialistov v državi, ni spremenil odnosa do uradnikov, racionaliziral je sistem plačil za uradnike, vzpostavil je strukturo javne službe, uvedel je ustrezne vrste javnih uslužbencev v različnih oddelkih. Ustava iz leta 1958 odraža stališča C. de Gaulleja o pomenu institucije javne službe kot enega najpomembnejših temeljev Pete republike. Leta 1959 je bil sprejet nov odlok o statusu uradnikov, po katerem se je okrepila hierarhija in podrejenost uradnikov.

Za uradnike je bil ustvarjen poseben pravni status. Eno izhodišč, ki ga je oblikoval državni svet, je, da lahko država ustvari vse upravljavske institucije, za katere meni, da so potrebne, in ima pravico, da osebju zagotavljajo privilegije za zagotavljanje njihove dejavnosti. Uprava velja za posebno socialno funkcijo, uradnik sam pa poseben agent oblasti. Ustava iz leta 1958 je okrepila trend krepitve izvršilne oblasti.

V zadnjem desetletjuXX

3. Karierna organizacija državne službe

Sistem javnih služb, ki deluje v Franciji, temelji na načelu posebnosti javne uprave, ki zahteva strokovno osebje. Zaposleni, ki je bil posebej usposobljen, se povzpne po karierni lestvici v skladu z določenimi mehanizmi za napredovanje v karieri. Tak sistem organizacije javne službe se imenuje sistem poklicne poti ali zaprti sistem javne službe.

Koncept kariere ima resno ideološko utemeljitev: temelji na razumevanju javne službe kot specifičnega poklica, ki zahteva popolno zavezanost služenju državi. Za kariero je značilno, da zaposleni zagotavljajo zaposlitev, pa tudi poklicno mobilnost v času trajanja storitve.

Francosko pravo v celoti in jasno ureja organizacijo javnih služb v državi. Njegova osnovna načela so zapisana v ustavi z dne 4. oktobra 1988, ki vsebuje osnovne določbe. Ustava določa ločitev pristojnosti parlamenta in vlade pri razvijanju standardov, ki veljajo za uradnike. 34. člen ustave navaja „ustanavljanje kategorij javnih institucij“ in „temeljna jamstva, ki jih zagotavljajo javni in vojaški javni uslužbenci“ v pristojnosti parlamenta. Izjava o človekovih in državljanskih pravicah razglaša načelo enakega dostopa državljanov do javne službe. Pravna podlaga za organizacijo in delovanje javne službe Francije je "Splošni status javne službe", ki vključuje štiri zakone:

• Zakon z dne 13. julija 1983 o pravicah in obveznostih uradnikov;
• Akt z dne 11. januarja 1984, ki vsebuje določbe o javnih storitvah;
• Zakon z dne 26. januarja 1984, ki ureja lokalno javno službo;
• Zakon z dne 9. januarja 1986, ki vsebuje določbe statuta o javni zdravstveni službi.

Nekatere vrste javnih služb urejajo posebni in posebni statuti, ki se sprejmejo z odlokom državnega sveta po posvetovanju z vrhovnim svetom osrednje javne službe. Dodaten vir prava so tudi odločitve ustavnega sveta in upravnih sodišč. Statut splošne javne službe velja za vse zaposlene, ne glede na njihov položaj ali rang v upravni hierarhiji. Poleg splošnega statuta obstajajo posebni statuti, ki določajo dejavnost zaposlenih posebnih upravnih organov.

Francosko pravo razlikuje med državnimi in lokalnimi službami. V francoskem pravu ni pojma „javni uslužbenec“: zakon z dne 13. julija 1983 določa krog oseb z uradnim statusom. Sem sodijo uslužbenci centralne državne uprave in uprave regij, oddelkov, občin in njihovih institucij, razen uslužbencev senatov parlamenta in sodnikov splošnih sodišč.

Pravna doktrina in upravna praksa ločita med pojmoma „uslužbenec“ in „uradnik“. Javni uslužbenci so osebe, ki jih uprava sprejme za delo po pogodbi; osebe, ki jih najemajo državne ustanove, katerih položaj ureja zasebno pravo. Prav tako imajo sodniki in vojaško osebje poseben status, ki je blizu statusu javnih uslužbencev. Na splošno je zaposleni "oseba, ki je imenovana na stalno delovno mesto in zaposlena z osebjem z določenim položajem v hierarhiji uprave, služb ali upravnih javnih institucij države ali lokalnih kolektivnih skupin"

Za pravni status funkcionarjev je značilno trajno vključevanje v državno upravno telo za položaj, ki ustreza njegovemu položaju v upravni hierarhiji. Tako začasni uslužbenci, pripravniki in uslužbenci javnih služb industrijske ali komercialne narave, razen direktorjev in računovodje, ne veljajo za uradnike.

Glavno merilo organizacijske strukture je raven usposobljenosti zaposlenih, enako je za vse upravne institucije. Element strukture je niz nalog, ki jih opravlja en uradnik. Vendar pojem "javne funkcije" v francoskem pravu ni pravno opredeljen. Pojem "položaj" se prekriva z opredelitvijo pojma "okvir", ki se nanaša na položaje, ki jih zasedajo osebe, ki so v enakih pogojih zasedene in imajo enake pravice do napredovanja. V uradnem komentarju je "ustreljen" razložen kot "združitev vseh delovnih mest v javnih uslužbencih istega ranga in položaja". Tako „okvir“ pomeni položaj skupine ljudi v podobnih položajih.

Glede na opravljene funkcije in pogoje sprejema so zaposleni razdeljeni v štiri glavne kategorije:A, B, C, D . Vsako kategorijo določata dva merila: stopnja zaposlovanja in narava opravljenih funkcij:

• Kategorija A združuje uradnike z visokošolsko diplomo, ki opravljajo funkcije vodenja in razvoja koncepta. Sem sodijo atašeji, javni uslužbenci, srednji in višji učitelji;
• Uradniki kategorije B opravljajo izvršilne funkcije in so zaposleni med diplomanti in osebami z enakovredno diplomo;
• Kategoriji C in D ustrezajo praktičnemu delu, kjer so ljudje sprejeti, s spričevali o usposabljanju v prvem ciklu in potrdilom o osnovni šoli. Leta 1990 je bila sprejeta odločitev o odpravi kategorijeD

Praviloma celotna kariera uradnika poteka znotraj določene kategorije. Vsaka kategorija ustreza indeksirani klasifikaciji, ki določa minimalne in najvišje plače svojih uradnikov. Kategorija A (visoki državni uradniki) vključuje 28,4% celotnega števila zaposlenih. V kategorijo B spada - 31,8%. Trenutno večina vladnih uslužbencev bere na ministrstvu za nacionalno šolstvo, na ministrstvu za finance in na ministrstvu za notranje zadeve. Več kot 98% vladnih uslužbencev dela v tako imenovanih zunanjih službah, tj. v izvršnih institucijah. V teritorialni javni službi živi približno 1200 tisoč ljudi; javno zdravje - 800 tisoč ljudi.

Po imenovanju na delovno mesto se uradniku dodeli ustrezen čin (razred) - naziv, ki daje njegovemu imetniku pravico, da zasede določene položaje. Dodelitev ranga bi morala temeljiti na posebnih dejavnostih uradnika. Vsaka uvrstitev zajema več stopenj v hierarhiji opravil. Tako je uradnik napredovan z zasedbo določene stopnje in napredovanja. Francosko pravo je vzpostavilo enoten časovni razpored za razvrstitev osebja, delovnih mest in razredih tako za osrednje javne službe kot za lokalne službe. Uradnik ima pravico do prestopa iz osrednje javne službe v lokalno, hkrati pa ohranja svoj uradni položaj.

Francosko pravo vsebuje popoln seznam pravnih razlogov, na podlagi katerih se lahko osebi zavrne sprejem v javno službo. Sem spadajo: pomanjkanje francoskega državljanstva; nesposobnost; odvzem civilnih pravic; kazenski spis, ki izključuje možnost dela v vladnih organih; neskladje z zahtevami kodeksa nacionalnih storitev; fizično stanje, ki ovira izvajanje funkcij.

Vstop v javno službo določa načelo enakosti iz čl. 6 Deklaracije o pravicah človeka in državljana, v skladu s katero so vsi državljani "enakopravno sprejeti na vsa delovna mesta, javna mesta in poklice v skladu s svojimi zmožnostmi brez razlik, razen tistih, ki so posledica njihovih vrlin in nadarjenosti". Zakonodaja prepoveduje diskriminacijo pri zaposlovanju na podlagi spola. Prednosti za moške ali ženske so podane samo na podlagi posebnosti prehoda določene vrste storitev. Omejitve vstopa niso dovoljene tudi iz političnih, verskih ali filozofskih razlogov. Vendar so posebni statusi, ki se nanašajo na posebnosti določene službe, ki se praviloma nanašajo na starost, izobrazbo in delovne izkušnje. Tako bi na primer za zaposlene v kategoriji A morala biti najvišja starost za zaposlitev 35 let, za kategoriji B in C pa 45 let.

Najpomembnejše načelo javne službe je konkurenca. Obstajajo tri glavne vrste tekmovanj: "zunanja" - za osebe z določenimi diplomami; „Notranje“ - za uradnike z delovno dobo v javnih službah; mešana, ki združuje dva prejšnja. Zakon z dne 13. julija 1983 konkurenco določa kot način razdelitve omejenega števila delovnih mest na podlagi izpitov oz. Natečaj vodi neodvisno kolegialno telo - žirija, ki kandidate razvrsti glede na njihove zasluge za naslednje imenovanje. Žirija oblikuje državni organ, ki je pristojen za imenovanje. Žirija oblikuje državni organ, ki je pristojen za imenovanje. Značilno je, da žirija poda le priporočilo za zasedbo določenega položaja, končno odločitev sprejme organ ali oseba, ki je razpisala natečaj. Oseba, ki je prejela sestanek, samodejno ne pridobi statusa uradnika, temveč prejme delovno mesto pripravnika, šele po poteku preizkusne dobe je imenovanje za stalno delovno dobo. Zakonitost konkurence nadzoruje upravni sodnik. Vsak udeleženec natečaja se lahko na njegove rezultate pritoži na upravnem sodišču.

Načelo konkurenčne izbire je v francoski javni službi temeljno, vendar ne edino. Postopki zaposlovanja zunaj konkurence vključujejo naslednje: uporabo seznamov fitnesa, izvajanje strokovnih izpitov in celo naključno izbiro. Z odlokom z dne 24. julija 1985 je določen seznam visokih delovnih mest, na katera se imenovanja določijo s sklepom vlade. To so politična mesta, vključujejo generalnega sekretarja vlade, direktorja centralne uprave, prefekta in veleposlanika itd. Oseba, imenovana iz političnih razlogov, ne pridobi statusa uradnika, v primeru spremembe politične situacije pa zapusti svoje delovno mesto.

V Franciji obstaja razlika med redno karierno potjo, pri kateri napredovanje v karieri velja enako za vse osebe, ki imajo približno enake položaje, in izključno karierno pot, na kateri se doseže napredovanje posameznika. Obe vrsti poklicnih poti se končata, ko je dosežena starostna meja. Uradnik je lahko imenovan na katero koli delovno mesto, ki ustreza dodeljenemu nazivu. Vprašanje imenovanja sprejme uprava državnega organa. Napredovanje lahko vključuje dvig plače, ne da bi spremenili status delovnega mesta ali prešli v višji razred. Pravila določajo povprečno dolžino časa, porabljenega v posameznih razredih. Hkrati ima sistem vrednotenja dejavnosti uradnikov pomembno vlogo.

Izjemna kariera pomeni pospešeno napredovanje v razredu ali uvrstitvi znotraj razreda. Obstajata dve glavni vrsti delovanja izjemne kariere. V prvem primeru uprava ustvari posebne pogoje za svoje zaposlene, nudi jim možnost, da se pripravijo na izpite, rezervirajo jim določena delovna mesta in imajo celo posebne izpite. V drugem primeru se izvaja dodelitev zaposlenih: zaposleni je imenovan za službovanje v mednarodnih organizacijah, na vladnih mestih, izvoljen v izvoljene institucije ali v sindikat. Hkrati si pridržuje pravico do napredovanja v karieri.

Francosko pravo razlikuje tudi med „dejavno“ javno službo in drugimi pogoji v javni službi.

Napredovanje uradnika se lahko prekine, preden je njegova služba državi končana. To se lahko zgodi v primeru bolezni ali izobraževanja in se imenuje rezervacijska storitev. Rezervacija storitve se pojavi tudi, ko zaposleni začasno odide iz zasebnega podjetja. Uradnik je v rezervi, izgubi plačo, delovno dobo, vendar si pridržuje pravico do obnovitve položaja v prejšnjem statusu. Če po izteku obdobja rezervacije trikrat zavrne predlagana delovna mesta, ga lahko s soglasjem upravne komisije paritetne stranke razreši. V tem primeru obstajajo dobro razviti upravni postopki.

Za bivanje v državi obstajajo starostne meje. Za uradnike v karieri je starostna meja 60 let. Za uradnike, ki imajo "posebne" položaje, je meja določena na 63 let. Po konceptu francoske javne službe kariere uradnika ne bi smeli prekiniti, dokler ne prejme pravice do upokojitve. Uradni pokojninski sklad se oblikuje iz odbitkov od plač (7%) in državnih subvencij.

Oficir napredova na podlagi ocene poklicnih lastnosti na 20-točkovni lestvici s strani njegovega neposrednega nadrejenega. Vodja službe je dolžan vsako leto obvestiti uradnika o oceni uspešnosti. Slednji podpiše register in je v njem upravičen do pripomb. Na oceno se lahko pritoži uradna oseba na upravnem sodišču.

Po koncu druge svetovne vojne je Francija začela postopek reforme javne službe. Glavna težava je bila povezana z orientacijo pri izbiri osebja na delavce z obsežnim usposabljanjem ali na tiste, ki so prejeli nazive na posameznem področju. Prednost je imel koncept uradnikov z obsežnim usposabljanjem. V skladu s tem je vsak uradnik usposobljen za delo v oddelku in pridobi potrebno raven znanja. Skupaj z nekaterimi univerzami kadre za javno službo pripravljata višja pedagoška šola in višje inženirske šole. Posebno mesto v zavesti najvišjih kadrov državne uprave pripada Nacionalni šoli za upravo, ustanovljeni leta 1945, ki sprejema ljudi z višjo izobrazbo, ki niso starejši od 26 let, in javne uslužbence, starejše od 30 let, ki imajo vsaj pet let izkušenj.

Francosko pravo javnim uslužbencem dodeljuje njihove pravice in garancije. Zakon z dne 13. julija 1983 uradnikom zagotavlja svobodo mnenja in prepoveduje razlikovanje med uradniki po politični, verski, narodni pripadnosti. Prepovedano je vpisati v osebni spis uradne podatke o njegovih stališčih in pripadnosti kateri koli politični organizaciji.

Svoboda mnenja se lahko izključi za več položajev, ki jih zaseda odločitev vlade. Svoboda je priznana le zaposlenim, ki kandidirajo na volitvah ali zastopajo sindikalne organizacije.

Zakon z dne 13. julija 1983 delavcem zagotavlja pravice sindikatov. Ustvarijo lahko sindikalne organizacije, se jim pridružijo, zastopajo svoje interese. Sindikati uradnikov imajo pravico do pritožbe zoper tožbe, ki kršijo pravice uradnikov. Sindikati se lahko pogajajo tudi z vlado glede plač in delovnih pogojev.

Pravico do stavke ureja zakon. Preambula ustave iz leta 1946 je odpravila prepoved stavk. Ta določba je potrjena v zakonu z dne 13. julija 1983. Nekatere kategorije zaposlenih pa nimajo pravice do stavke.

Uradniki pri opravljanju svojih nalog uživajo zaščito države, ki nadomesti škodo, ki jo je povzročil zaposleni. Prav tako je dolžan delavce zaščititi pred grožnjami, nasiljem, žaljivkami in nasilnimi dejanji. Javna služba ima pravico zastopati interese uradnikov na sodišču in zahtevati odškodnino za materialno škodo, povzročeno uradniku.

Vsak zaposleni ima pravico do nadomestila, ki vključuje plačo, plačilo za vzdrževanje doma, "družinsko" povečanje in tudi druga plačila. Velikost plače je odvisna od ranga in položaja. Za uradnike veljajo sistemi socialnega zavarovanja in pokojninskih zavarovanj. Uradniki so upravičeni do letnega dopusta (do 30) dni, bolniške odsotnosti, materinskega (očetovskega) dopusta, dopusta za poklicno in sindikalno usposabljanje. Raven plač uslužbencev centralne in lokalne uprave je enaka. Vlada enkrat na dve leti razmisli o vprašanju prejemkov za uradnike.

Zakon z dne 13. julija 1983 določa dolžnosti uradnikov, katerih poklicne dejavnosti bi morale biti v celoti namenjene opravljanju uradnih dolžnosti. Prepovedano jim je opravljanje kakršnih koli dejavnosti, povezanih s pridobivanjem dohodka. Izjeme od tega pravila so možne z dovoljenjem državnega sveta. Uradniki ne morejo sami ali prek svojih posrednikov sodelovati v dejavnostih podjetij pod nadzorom uprave, kjer delajo. Zakon določa, da mora uradna oseba varovati poklicne skrivnosti, jih obvezuje, da izpolnjujejo zahteve državljanov po informacijah. Javni uslužbenec je pri svojem delu dolžan dosledno upoštevati navodila svojega vodstva, biti nepristranski in zadržan.

Vsaka opustitev uradnikov pri opravljanju uradnih dolžnosti pomeni disciplinsko in civilno odgovornost, v nekaterih primerih pa tudi kazenskih sankcij. Vse disciplinske sankcije so razdeljene v štiri skupine: opozorilo, opomin in odstranitev s položaja do pet dni; odvzem funkcije in odpoved funkcije do 15 dni; znižanje položaja in odpoved funkcije za obdobje od šestih do šestih mesecev; odpuščanje, prisilna upokojitev.

Disciplinski organ izvaja organ, ki je na to funkcijo imenoval uradnika. Kakor koli, kazen se naloži šele po posvetovanju s disciplinsko komisijo. Na odločitev o izterjavi lahko uradnik vloži disciplinsko pritožbeno komisijo, medtem ko suspendirani funkcionar ohrani pravico do plače in vseh drugih denarnih doplačil. Zaposleni ima pravico do pritožbe na sodišče, da se pritoži na upravno sodišče. Če v štirih mesecih ni sprejeta odločitev o kaznovanju uradne osebe, se ponovno postavi na prejšnji položaj.

Za nekatere kršitve - podkupovanje, korupcija, ponarejanje, zloraba položaja - je uradnik kazensko odgovoren. Na primer, zlorabo zaupanja s strani uradnikov bi morali kaznovati z zaporom do 10 let in globo. Če uradno škodo povzroči uradna oseba zaradi svoje osebne napake, je odgovoren.

Odgovornost za izvajanje politike javnih storitev je predsednik vlade. Spremlja izvajanje statusa javnih uslužbencev. Za usklajevanje in razvoj politik skrbi Generalni direktorat za upravo in javne službe. Oddelek organizira medresorske natečaje za zapolnitev delovnih mest, nadzoruje regionalne inštitute za upravo, Nacionalno šolo za administracijo in upravlja medresorsko osebje.

Poleg predsednika vlade so pooblastila na področju javne službe dodeljena predsedniku republike in vladi. Ministrstvo za javno upravo, ki je eno izmed oddelkov sekretariata predsednika vlade, ima ključno vlogo pri usklajevanju vseh politik javnih služb.

Predsednik imenuje člane državnega sveta, prefekte, veleposlanike, višje pravosodne uradnike, univerzitetne profesorje in druge na najvišjih civilnih in vojaških položajih, vlada pa sprejema odločitve o politikah javnih služb, poroča o položaju uradnikov in oblikuje posebne statute za upravno službo. Ministri so pristojni za usmerjanje uprave, ki jim je bila zaupana. Posebna vloga pripada ministru za finance in gospodarstvu, ki nadzira vsa dejanja, ki vplivajo na finančno plat javne službe.

V skladu z načelom udeležbe funkcionarjev v samoupravi obstajajo štiri kategorije svetovalnih organov: Visoki svet državne javne službe, ki je sestavljen na paritetni osnovi iz predstavnikov uprave in sindikatov; paritetne upravne komisije; komisije za paritetno tehnologijo; zdravstvena in varnostna navodila.

4. Razvoj novega mehanizma za odnose med uradniki in civilno družbo

V zadnjih desetletjihXX stoletja pred francosko javno službo se je postavilo vprašanje njene posodobitve. Potreba po posodobitvi dejavnosti javnih uslužbencev je posledica različnih razlogov: povečano globalno rivalstvo, ki prisili države, da optimalno uporabljajo javne vire, vključno s stroški vzdrževanja javnih storitev; sprememba vloge države, pojav drugih subjektov oblasti (vseevropski organi upravljanja); oživitev institucij civilne družbe in njihovo sodelovanje v upravljanju.

Za oblikovanje strategije za reformo državne službe je francoska vlada oblikovala Komisijo za reformo državnega aparata, ki jo je vodil J.-L. Silikani in profesor J. Chevalier. Komisija je bila odgovorna za načrt in izvajanje reforme. Glavni cilj reforme je bil opredeljen kot sledi:

• vzpostavljanje novih odnosov med državo in njenimi državljani na podlagi zaupanja;
• uvajanje novih praks odločanja v vladne organe.

Širši cilj reforme je pomagati državi pri prilagajanju na nove dejavnosti, hkrati pa ohranjati koristi in vrednote države.

V času reforme se je koncept javne službe spremenil. Glavna ideja reforme na področju upravne strukture je bila jasna ločitev tako imenovanih "strateških" funkcij in položajev, ki pokrivajo centralni urad in "operativne" izvršilne funkcije, ki so dodeljene obrobnim strukturam in celo partnerjem iz zasebnega sektorja.

V posebnem delovnem dokumentu, objavljenem leta 1996, je poudarek na dejstvu, da osrednji urad ne bi smel obravnavati vprašanj upravljanja ali opravljanja storitev. Zanje bi morale biti odgovorne operativne službe. Osnovna ideja reforme državne službe je odraz splošne težnje v razvoju državnega aparata v vseh zahodnih državah.

Reforma predvideva aktivno delitev odgovornosti, prerazporeditev funkcij in pristojnosti ter večjo svobodo decentraliziranim storitvam pri upravljanju in uporabi njihovega dobička. Operativne funkcije so dodeljene tudi lokalni ravni upravljanja. Strokovnjaki ugotavljajo, da v Franciji državo vodi logika sodelovanja med partnerji kot najučinkovitejše orodje za dejavnost. Nekatere javne storitve se privatizirajo, to pomeni, da brez prenehanja pod državnim nadzorom prehajajo na tržne metode dela.

Večje zahteve postavljajo aparati osrednjih ministrstev, in sicer za izboljšanje učinkovitosti njegovih dejavnosti. Razpravlja se o nujnosti povečanja pravne sposobnosti in širitve pristojnosti uradnikov, povezanih z razvojem javne politike. Tako strateške funkcije ostajajo v pristojnosti osrednje javne službe.

Vse večje so zahteve za povečanje „dostopnosti javnih storitev“. Torej je lahko uradnik francoske javne službe po spremembi Splošnega statuta javnih služb "domačin držav članic Evropske gospodarske unije".

Modernizacija se odraža v njeni zakonodajni zasnovi. Zakon z dne 6. februarja 1992 je potrdil načelo decentralizacije in porazdelitve pooblastil. Posodobitev javne službe je postala ena izmed prioritet Generalnega direktorata za javno upravo. Premier, ki je to nalogo spremenil v eno glavnih za vlado, se je začel ukvarjati z reformo.

Nov dejavnik v razvoju birokracije je bila krepitev dejavnikov motivacije in zanimanja zaposlenih za posebne rezultate njihovih dejavnosti. Vodjem institucij je bila priporočena uporaba sistema vodenja, več pozornosti je namenjena vodstveni kulturi. Postopoma pride do spremembe obsega plač in kvalifikacijske mreže. Od leta 1990 lahko menedžerji pregledajo prejemke uradnikov za uspešno napredovanje v karieri in učinkovito delovanje.

Veliko več pozornosti je bilo v javni službi namenjeno etiki, ki dviguje moralni standard uradnikov. Ker je vedenje uradnikov tako skrbno urejeno, je bil poudarek na ustvarjanju organov, ki so dolžni razkriti kršitve etike zaposlenih. Leta 1993 je bil ustanovljen Centralni oddelek za preprečevanje korupcije, leta 1994 - Medresorska komisija za razdelitev pogodb, ki so jih sklenili zaposleni, leta 1995 - Višji svet za etiko v nacionalni politiki.

Pomembna značilnost francoske javne službe je njen korporatizem, zlasti visoki uradniki. Ta krog ljudi poleg organizacijske in uradne strukture povezuje zavest o pripadnosti upravni eliti države in dolgoročne neformalne vezi. Članstvo v višji eliti ostaja, tudi če uradnik prestopi na delo v zasebnem sektorju. Viri za dopolnitev elite so Nacionalna šola za upravo, Politična šola itd.

Zaključek

Na splošno se je javna služba večine držav oblikovala skozi dolg zgodovinski razvoj. Glavni cilji in cilji delovanja državnih organov, struktura in funkcije službe so bile določene z zahtevami države in družbe v danem zgodovinskem obdobju. V večini tujih držav javna služba velja za porok osnovnih demokratičnih vrednot.

Trenutno javna služba zahodnih držav velja za pomembno orodje socialne reforme, ki je pobudnik inovacij v sistemu javne uprave. Državni organi niso antiteza civilne družbe, ampak, nasprotno, postanejo glavni družbeni partnerji.

V zadnjem desetletjuXX stoletja v Franciji, tako kot v mnogih zahodnih državah, poskušajo posodobiti javno službo. Vprašanje, da se "idealni model" sooča s krizo zaupanja s strani civilne družbe, se vedno bolj razpravlja, spreminja se samo bistvo države. Učinkovitost uradnikov je bila kritizirana. Na spremembo koncepta javne službe v Franciji so vplivali procesi političnega in gospodarskega združevanja Evrope.

Preoblikovane so bile osnovne upravne tradicije, sprejeti so bili ukrepi za povečanje dostopnosti javnih storitev.

Literatura

1. E.A. Litvinčeva. Javna služba v tujih državah. M .: Založba ruske uprave za civilno letalstvo, 2004. - 129 str.

STRAN \\ * MERGEFORMAT 2

Spodaj model na splošno je znanost razumljena kot model, ki daje predstavo o katerem koli pojavu in procesu, njegovih najbolj splošnih značilnostih. Glede javne službe je bil koncept modela konceptualno uporabljen že prej v okviru politologije.

S. Eisenstadt je formuliral modele medsebojnega delovanja politike in javne službe - tradicionalnih, modernizacijskih in prehodnih 1.

F. Riggs je predlagal model za združevanje partizanstva in politizacije javne službe: v enem primeru je poklicna pot uradnika odvisna od njegove zvestobe političnemu vodstvu, v drugem pa aparat državne službe sam oblikuje politično elito in slednji služi njenim interesom.

B. G. Peters je razkril model interakcije med državno službo in politično močjo in družbo skozi koncept tako imenovanih "upravnih modelov", ki jih je razumel kot zgodovinsko uveljavljen nabor vrednot, notranjo strukturo in oblike odnosov med javnimi organi in drugimi institucijami, ki določa mehanizme javne uprave v določena družba. Kriteriji za izbor modelov so značilnosti interakcije med državo in družbo, upravnimi in političnimi institucijami itd. B. G. Peters in njegovi privrženci (C. Dunhlstrom, V. Lapuente, P. Kim in drugi) so izpostavili angloameriške, napoleonske, nemške, skandinavske , Kitajski, japonski in korejski upravni modeli. V zadnjih letih je ta teorija našla privržence pri nas.

Svetovna praksa pozna več modelov javne službe: romansko-nemško "kariero" (celinsko); Anglosaksonski (odprt); Islamska usmeritev (teološka); partijsko nomenklatura (sovjetska).

Poleg tega obstajajo storitveni, politični, liberalno-tržni in mešani modeli. V literaturi so zlasti upravni, uradni, karierni, strankarski, rejniški in drugi modeli javne službe. Avtorja ločita tudi vzhodnoazijske (elitne) in "korporativne" modele javne službe. Praviloma se manifestirajo v mešani obliki, ko eden od modelov prevladuje.

Brez podrobnosti o vsakem od teh modelov podrobno opišemo le najpogostejše.

Delovni model domneva, da državljan vstopi v razmerje zaposlovanja dela z državnim organom in v okviru svojega položaja sodeluje pri izpolnjevanju pooblastil tega organa (pomanjkljivost tega modela je usmeritev k doseganju bolj zasebnih ciljev državnih organov v zvezi s ciljem državne dejavnosti in razdrobljenosti javne službe).

Model storitve predlaga, da se državna služba obravnava kot sistem posebnih storitev, katerih namen je zadovoljevanje potreb, interesov in ciljev javnega življenja. Pomanjkljivost je poudarjanje zagotavljanja storitev v škodo drugih vladnih funkcij.

Politični model predlaga, da je državna služba na eni strani upravna podpora političnih voditeljev, na drugi strani pa sredstvo za izvajanje političnih odločitev. Pomanjkljivost tega modela je usmeritev v zagotavljanje javnih uslužbencev dejavnosti političnih strank v škodo nadstrankarskih interesov celotne družbe.

Liberalni tržni model državno moč in javno službo obravnava kot elemente tržnih odnosov. Hkrati je državni aparat pozvan, da uresniči interese velikega kapitala na škodo drugih družbenih skupin.

Mešano ( razdrobljen model) vključuje poudarjanje katerega koli pristopa, odvisno od okoliščin, notranjih in zunanjih dejavnikov. Pomanjkljivost modela je pomanjkanje dolgoročnih prednostnih nalog za razvoj javne službe.

Narava nacionalnega modela javne službe je določena s kombinacijo takih dejavnikov, kot so značilnosti zgodovinskega razvoja, značilnosti pravnega sistema in posebnosti državne strukture.

Modeli državnih služb se razlikujejo na nacionalni in zgodovinski ravni. Klasična primera teritorialnih modelov javne službe so anglosaksonski in celinski.

Prva je lastna državam britanskega pravnega sistema (ZDA, Velika Britanija, Kanada, Nova Zelandija, Avstralija, Indija itd.). V teh državah se državna služba tradicionalno razume kot javna, javna ali državna služba. V to skupino spadajo vsi zaposleni, ki prejemajo plačilo iz proračuna katere koli ravni (državnega, regionalnega, lokalnega) ali iz javnega sklada.

V skladu s tem se razlikujejo naslednje klasifikacije:

• - služba v izvršnih, zakonodajnih in sodnih organih (vključno na izvoljenih mestih);
• - civilna in militarizirana (militarizirana) služba;
• - državna služba (administrativno osebje) in specializirana služba ("strokovnjaki": zdravniki, učitelji, reševalci, gasilci);
• - javna služba (v državnih organih) in državna služba (v občinskih in javnih zavodih).

V domači znanosti obstaja veliko študij značilnosti uporabe tega modela, vključno s poskusi njegove ekstrapolacije na domačo prakso 1. Kot je razvidno iz teh del, je lahko javna služba tesno povezana z izbirnim, vključno s strankarskim, načelom imenovanja osebja, odgovornosti izvršne oblasti zakonodajnim organom. Zato se ta model imenovanja na delovna mesta v javnih službah pogosto imenuje rejništvo.

Drugi je kontinentalni model, bolj značilen za evropske države (Francija, Nemčija itd.). Preučevali so ga tudi domači avtorji, ki prihajajo do zaključka, da je zaradi odnosa pravnih sistemov bližje ruski tradiciji. V tem modelu je birokracija razporejena v posebno poklicno skupino, katere osebje je posebej usposobljeno, plačano in ima pravni status. Tako na primer v Nemčiji obstajajo posebna upravna sodišča, ki samo obravnavajo primere javnih uslužbencev. Sistem imenovanja v tem modelu je uradni in temelji na načelih izbire glede na poklicne podatke, karierni razvoj in stabilnost uslužbencev javne službe.

Navsezadnje večina raziskovalcev celotno raznolikost klasičnih modelov javne službe zmanjša na dva glavna: anglosaksonski in romansko-nemški (celinski), odprto in zaprto.

Pomembno si je zapomniti

Odprto (porod) model državne službe predvideva, da ni jasne pravne meje med državno službo in gospodarsko sfero. Takšen model (prilagojen partijski pripadnosti) je obstajal v ZSSR. Skupaj z draguljem je poseben primer tega modela servisni model, ki se pogosto uporablja v anglosaksonskih državah (ZDA, Velika Britanija, Kanada, Nova Zelandija, Avstralija, Indija).

Polarno glede na model dela je zaprto (kariera) model, ki temelji na profesionalizaciji in elitizmu osebja državnega aparata. Bolj je značilen za evropske države (Francija, Nemčija itd.). V tem modelu je birokracija razporejena v posebno strokovno skupino, katere osebje je usposobljeno na poseben način in ima poseben pravni status.

Izbira enega ali drugega modela javne službe Ruske federacije, ki ustreza razmeram Rusije, določa vektor razvoja zakonodaje o javni službi.

V veljavni zakonodaji Ruske federacije je delovni model državne službe vzet kot osnova. Vendar se ta model izvaja nedosledno in do danes pravni akti vsebujejo posamezne elemente odprtega in zaprtega modela javne službe, kar je jasno razvidno iz preglednice. 1.2.

Tabela 1.2

Elementi različnih modelov javne službe v zakonodaji Ruske federacije

Odprti model	Zaprti model
Izjava o premoženjskem stanju javnih uslužbencev Objava podatkov o dohodku javnih uslužbencev v medijih Konkurenčni postopek za imenovanje Prisotnost sindikata javnih uslužbencev Sistematično prekvalifikacijo enkrat na tri leta Vključevanje neodvisnih strokovnjakov v ocenjevalne komisije	Državna služba je samo v pristojnosti: dodatni dopust za delovno dobo, prepoved državne službe tujcev, prepoved združevanja državne službe z drugim delovnim mestom, izpit iz kvalifikacije. za prekvalifikacijo glede na rezultate certificiranja Pojem „javni položaj“ Posebna starost za upokojitev Register javnih delovnih mest Sistem kvalifikacijskih zahtev

Izgradnja celovitega modela javne službe v Rusiji je predmet njene prihodnje reforme. Da bi dobili jasnejšo predstavo o usmeritvah, v katerih lahko poteka ta reforma, se morate seznaniti s konceptom upravnih vrednostnih skupin znanega angleškega raziskovalca C. Hooda.

Hood je po administrativnih vrednotah razumel ideje o tem, kako naj se upravljanje izvaja v državnih organih. Se pravi, da administrativne vrednote niso enake političnim vrednotam, ampak so medsebojno povezane kategorije. Na primer, politična vrednost enakih pravic državljanov se lahko spremeni v upravno vrednost konkurenčnega izbora v javni službi.

Hood je razlikoval tri skupine upravnih vrednosti, ki so jih po navadi označevali kot „sigma“ (a), „theta“ (0) in „lambda“ (X). Vrednosti prve skupine („sigma“) so povezane s finančnimi prihranki. Vrednosti druge skupine ("tag") so skoncentrirane okoli odprtosti in preglednosti. Vrednosti tretje skupine ("lambda") so povezane s kategorijami zanesljivosti in varnosti.

Vsi ti koncepti so med seboj povezani, vendar v vsakem sistemu javne službe, državi ali določenem organu, prevladuje ena od skupin. To prevlado je mogoče razlagati kot ključno značilnost določenega modela javne službe.

Prehod z enega modela na drugega je povezan s potrebo po reformi in razvoju upravnih vrednot druge skupine. Na primer, pri izvajanju modela sigma je pozornost namenjena optimizaciji proračunskih izdatkov za upravljanje, vse dejavnosti javne službe so osredotočene na varčevanje - znižujejo se socialni programi, odpuščajo zaposleni, znižujejo se plače.

Pri izvajanju modela theta je poudarek na poštenosti - uvajajo se javni natečaji za zapolnitev prostih delovnih mest, razpisovanje prihodkov in odhodkov, boj proti korupciji pa se širi. Končno model „lambda“ razvija nadzor nad postopki, preverjanja, poročanje, uvaja predpise in standarde uspešnosti itd. 1

Praksa reforme kaže, da lahko znotraj istega modela obstajajo različne upravne vrednote. Vendar ponavadi prevladuje ena od skupin in okoli nje se oblikujejo spremembe.

Tradicionalne za birokracijo so „lambda“ vrednosti, povezane z varnostjo in zanesljivostjo, za poslovno okolje pa „sigma“ - vrednosti, povezane z varčevanjem. K. Hood poudarja, da je prehod z modela tradicionalne birokracije na novo, demokratično javno službo mogoč na kombinaciji tovariša "sigma" in "theta" (zanesljivost in odprtost). V tem primeru bo sistem upravljanja nadzorovan in zanesljiv v družbi.

Po oblikovanju vrednosti „sigma“ in „theta“ lahko preidemo na novo fazo reforme - uvedbo odgovornosti za rezultat, gospodarnost in učinkovitost v sistemu javne službe. To je posledica lambda vrednosti. Če osnove odprtosti predhodno niso ustvarjene, bo razvoj svobode delovanja uradnikov privedel do njihove samovolje in medsebojne odgovornosti. Prav to je K. Hood razložil neuspeh reforme državne službe v vzhodni Evropi med prehodom iz sovjetskega modela javne službe na nov po zahodnoevropskem modelu.

Tako se lahko modeli javnih storitev razlikujejo tako po pravnih značilnostih predpisov kot po prevladujočih upravnih vrednotah. Poskusi hitrega in neposrednega prehoda z enega modela na drugega lahko privedejo do porušenja etičnih standardov vedenja zaposlenih in do neravnovesja celotnega sistema javne službe. Prekomerna osredotočenost na učinkovitost lahko privede do zmanjšanja načrtovanja načrtovanja in zmanjšanja vloge institucij demokratičnega nadzora. Z uporabo vrednosti sigma lahko zadolževanje vodstvenih modelov zasebnega sektorja uniči temelje javne službe, kar je podpiral tradicionalni model lambda. Preoblikovanje modela državne službe je dolgotrajen in težaven posel, ki zahteva veliko predhodnega strokovnega dela.

Oblike sodobnih modelov javne službe definirajo teoretične koncepte reform v javni upravi. Glavni pojmi vključujejo t.i. racionalna birokracija «, Peters B. G. Upravljanje horizontalne vlade. Politika koordinacije // PublicAdministration. 2008. št. 2. P. 11–30.

Razmislite o vplivu političnih sistemov, političnih režimov in političnih sprememb na institucionalizacijo in institucionalno preobrazbo javne službe v različnih nacionalnih sistemih.

To raziskovalno nalogo rešujejo na primeru treh skupin držav: zahodne demokracije z razvito karierno birokracijo (celinske države Zahodne Evrope), demokracije z delovnim modelom državne službe (anglosaksonske države) in sovjetske (Kitajska) ter postsovjetske države (Belorusija in Kazahstan).

Prvi model je zanimiv po tem, da je bil model državne službe carske Rusije narejen po vzoru Francije in Nemčije, pozneje pa je bil med institucionalizacijo javne službe v postsovjetski Rusiji ta model pri oblikovanju zakonodaje vzet kot model. Vendar so se kmalu pod vplivom demokratičnih procesov in postindustrijskega razvoja teh držav zgodile reforme, ki danes vodijo do skoraj popolne preobrazbe tradicionalne karierne birokracije v teh državah. V Rusiji teh procesov še ne razumemo dovolj.

Drugi model opozarja na dosledna prizadevanja vlad anglosaksonskih držav za uvedbo javnega upravljanja v okviru reform javnih služb. V to smer se je zgodilo v 2000-ih. reforme v Rusiji. Trenutno je upravljanje države kot ideologije oblikovanja države podvrženo pomembnim kritikam, zato je pomembno razumeti strategijo svetovnih voditeljev, da to ideologijo preoblikujejo v kontekstu sodobnih trendov.

Nazadnje je model postsovjetskih držav vključen v študijo zaradi njihove ekonomske, zgodovinske in teritorialne bližine Rusije. Vse republike nekdanje ZSSR so poskušale zgraditi svoje sisteme državne službe, izhajajoč iz enotnega sovjetskega sistema za vse. Pomembno je izslediti usmeritve teh sprememb v evroazijskem prostoru.

Teoretični koncept racionalne birokracije je najbolj dosledno implementiran v celinskih evropskih državah, kjer je do sredine 20. stoletja. zgrajen je zaprt (karierni) model javne službe. V skladu z njo so bili javni uslužbenci deležni posebne izobrazbe, razporejeni so bili v posebno poklicno skupino. Z državo so bili povezani z razmerjem služenja in zvestobe, prisegli so. Kariera javnega uslužbenca je zasedla celo življenje; vestna služba je zagotovila status elit, prekinitev kariere pa ni pustila možnosti, da bi jo začeli na novo, kar je zagotovilo visoko lojalnost uradnikov.

V tem modelu je bilo odvisno od politične tradicije več različic. "Napoleonove" države (Francijo, Italijo, Španijo, Belgijo, Luksemburg, Nizozemsko, Grčijo, Portugalsko) so odlikovali močna osrednja oblast, vpliv birokracije, njena stabilnost in velik javni sektor. Za "nemške" države (Nemčijo, Avstrijo, Švico) je značilna porazdelitev funkcij med središčem in regijami, ki so jih razvili etični regulatorji javne službe. Za skandinavske države (Danska, Švedska, Norveška, Finska, Islandija) je značilna kombinacija vodstvenih in kariernih temeljev državne službe in pomembnih pooblastil lokalnih oblasti.

V Francija pravni okvir javne službe sestavljajo določbe Splošnega statuta javne službe. Tukaj je javna služba že dolgo ena najbolj številnih in stabilnih v Evropi. Uradni status v Franciji imajo uradniki centralne uprave; regionalne uprave; oddelki, občine in njihove ustanove, ki so razvrščeni in vključeni v državo. Odlikujejo se politični imenovalci (kategorija A), strokovnjaki (kategorija B), strokovnjaki (kategorija C) in zaposleni v javnem sektorju (kategorija D). Strokovnjaki predstavljajo 56% števila javnih uslužbencev. Usposabljanje za državno službo izvaja Nacionalna šola za administracijo (ENA), ki jo je ustanovil C. de Gaulle. To je elitna izobraževalna ustanova, večina diplomantov postane politiki, uradniki, diplomati, vodje večjih podjetij.

Danes je glavna razprava okoli pravnega statusa tako imenovanih stavb. Korpus je korporacija javnih uslužbencev ene poklicne skupine. Meje med korpusi se postopoma približujejo, vendar vplivni sindikati uradnikov to preprečujejo.

V devetdesetih letih prejšnjega stoletja prišlo je do prenosa državnih pooblastil na lokalno raven in na samoregulacijske organizacije. Podjetja v državni lasti, prenesena na tržno orodje za upravljanje; oni začele so se ustvarjati hčerinske družbe, katerih osebje ne velja za javne uslužbence, temveč za zaposlene v komercialnem sektorju.

Vlada N. Sarkozyja je izvedla radikalne reforme: v letih 2007–2011. zmanjšala več kot 150.000 delovnih mest državne državne službe v letih 2011–2013. še 97 000. V letu 2013 je bila javna služba 5 milijonov ljudi, od tega 2,2 milijona državnih uslužbencev, 1,6 milijona občinskih uslužbencev in 0,97 milijona zdravstvenega osebja.

Izboljšana je odgovornost poklicne kariere.Naloga je spremeniti pravni status večine javnih uslužbencev iz javnega prava v pogodbeno. Spremembe niso vplivale na zgornjo raven birokracije. Reforme so sprožile aktivni odpor večine javnih uslužbencev. Leta 2010 je 71% javnih uslužbencev izjavilo, da je reforma poslabšala njihove delovne pogoje 1. Upravljanje javnih služb ima politične cilje, vendar je v nasprotju s tradicionalnimi vrednotami javnih uslužbencev. Uvedba vodstvenih kompetenc na francoskem ministrstvu za infrastrukturo je povzročila močan odtok osebja v zasebni sektor v inženirski korpus. Do danes ni prišlo do načrtovane ukinitve korpusa. Kadrovsko dvigalo je zastalo: prej nadarjeni diplomanti upravnih šol so vstopili na tehnična delovna mesta in nadaljevali kariero, vključno s politiko. Zdaj je to nemogoče: strokovnjaki ostajajo specialisti, ljudje iz poslovnega okolja pa prihajajo na vodilne položaje v državni službi.

V Sloveniji se je razvil nekoliko drugačen model javne službe Nemčija. V javnem sektorju delajo uradniki, katerih delodajalec je država, in državni uslužbenci, ki delajo v vladnih organizacijah. Eno od zagotovil za uradnike (razen za politične imenovane) so vseživljenjska zaposlitev, pa tudi visoke plače in pokojnine. Obstajajo upravna sodišča, ki se ukvarjajo samo s državnimi uslužbenci.

Po drugi svetovni vojni so okupacijske oblasti ukinile birokracijo, saj je bila tesno povezana s fašistično vlado. Vendar je bil že leta 1950 inštitut obnovljen v Nemčiji. V zadnjih desetletjih se je število uradnikov postopoma zmanjševalo. To je bilo posledica privatizacije podjetij in reorganizacije državnih institucij v paradržavne agencije. Preostale državne ustanove in podjetja so imenovali strokovne vodje. Vendar so uradniki, ki so ostali na oddelkih, ohranili svoj status. Zdaj je približno 4,5 milijona zaposlenih, od tega več kot 500 tisoč na zvezni ravni, 2,5 milijona na ravni zemljišč in 1,5 milijona na ravni občine. Uradniki so 1,5 milijona ljudi, od tega 180 tisoč na zvezni ravni, 1,3 milijona na zemljiščih in 34 tisoč na ravni občine. Ustavna reforma iz leta 2006 se je nanašala na javni sektor. Položaji sindikatov javnih uslužbencev so bili oslabljeni, revidirani so bili zvezni in deželni zakoni. Državna zemljiška služba je prejela poenotene standarde za pokojninsko zavarovanje in uradni položaj zaposlenih. Enako se je zgodilo z uradniki na občinski ravni.

Reforme zadnjih let so prizadele tako uradnike kot državne uslužbence. Namenjeni so bili izboljšanju preglednosti in standardizacije kadrovskih procesov. Vendar tega področja ni bilo mogoče standardizirati do konca, saj je posebna pravna ureditev statusa različnih skupin zaposlenih v državnem aparatu (tako imenovana oddelčna kadrovska politika) značilna za Nemčijo.

Če govorimo o majhnih evropskih državah, potem reforme v njih niso enake. Belgijska zakonodaja o javnih službah je ena najbolj konzervativnih 1, v Švici je odpovedan le izraz „uradnik“, medtem ko je sam pojav skoraj v celoti ohranjen, na Švedskem pa so javni uslužbenci, razen sodnikov, v celoti izenačeni s komercialnimi delavci.

Anglosaksonski model državne službe je prisoten v Westminsterskem političnem sistemu. V Veliki Britaniji, Kanadi, Novi Zelandiji, Avstraliji in Indiji je javna služba javna ali državna služba, ne pa državna služba. Vsi veljajo za javne uslužbence delavci v javnem sektorju. Za javno upravo je značilna želja po gospodarni učinkovitosti; razvila lokalno upravo in pomemben politični vpliv na dejavnosti uprave. Državna služba je povezana s strankarskim načelom ( politično pokroviteljstvo).

Odprti (delovni) model javne službe, značilen za anglosaksonske države, je na splošno značilen po: nepomembnih značilnostih pravne ureditve uradnih odnosov v razmerju do delovnih razmerij; zaposlovanje za javno službo prek javnega natečaja in za določen čas (ne za vse življenje), poenostavljen postopek odpuščanja; plačilo glede na rezultate dela.

IN Velika Britanija državna služba se razume kot delo v centralni vladi; v vladnih organih in korporacijah; v organih lokalne uprave; v sistemu socialne varnosti, zdravstva, izobraževanja. Glede na stopnjo sprejetih odločitev se zaposleni delijo na višje upravnike (višja administrativna delovna mesta, ki predstavljajo največ 1% celotnega števila zaposlenih); srednji in mlajši skrbniki. V to skupino je več kot 400 tisoč delavcev.

Reforma javne uprave v duhu menedžmenta (NPM) se je začela v času Thatcherjeve vlade s programi "Učinkovitost in učinkovitost" (1982), "Naslednji koraki" (1988) ) g Civilna listina (1993). Na prvi stopnji (1979-1982) je bil poudarek na prihranku stroškov in zmanjšanju števila zaposlenih. Druga faza (1983-1986) je povezana s privatizacijo; razvoj finančnega poslovodenja; izvajanje plačila po rezultatih. Na tretji stopnji (1987–1993) se je nadaljevalo ustanovitev nevladnih agencij za izboljšanje kakovosti javnih storitev.

Funkcije načrtovanja so bile dodeljene ministrstvom, preostale funkcije pa so bile prenesene na komercialne strukture. V devetdesetih letih prejšnjega stoletja koncept QUANGOS (navidezno avtonomne nevladne organizacije) se nanaša na nevladne agencije, ki se ukvarjajo z izvajanjem funkcij, odvzetih iz pristojnosti ministrstev. Oblikujejo iluzijo tržne konkurence na tistih področjih, na katerih resnična konkurenca ni.

S sprejetjem zakona o vladni in ustavni reformi leta 2010 so bila oblikovana načela javne službe: nestrankarstvo, strokovnost, tekmovalna imenovanja in napredovanje na podlagi zaslug. Zakon je uvedel Inštitut za posebne svetovalce in Komisijo za javno službo, pooblaščen za področje državne kadrovske politike in izbire osebja. Danes skupaj z ministrstvi in \u200b\u200bagencijami obstajajo nevladni javni organi, v katerih delajo nedržavni uslužbenci. Neodvisne agencije so se postopoma preoblikovale v centralne vladne organe. Znižala se je poraba javnih uslužbencev, čeprav se je njihovo število, vključno z osebjem QUANGOS, povečalo v primerjavi s stopnjo pred reformo. Vendar se je število ljudi, ki zaupajo javnim uslužbencem v Veliki Britaniji, v procesu reform povečalo s 25% v letu 1983 na 53% v letu 2013.

IN Avstralije in Nova Zelandija reforme državne službe so potekale po britanskem vzoru, vendar še bolj radikalno. Funkcije upravljanja javnih storitev so bile prenesene na Ministrstvo za finance. Uveden je bil sistem obračunavanja prihodkov in stroškov, večina funkcij je privatizirana. Prožnost državne službe in njena odprtost se povečujeta. Obstaja prehod iz vseživljenjskega najema uradnikov na kratkoročne učinkovite pogodbe. Menedžerji poročajo o kazalnikih uspešnosti iz pogodb o izvajanju postavk programa političnega vodenja. To vodi do večje odvisnosti javnih uslužbencev od politikov.

IN Združene države sprva je bila državna služba odprta samo za predstavnike višjih slojev. Leta 1883 je zakon o Pendletonu uvedel sistem zaslug, ki je državljanom razpisal dostop do javnih storitev. V skladu z "Novo pogodbo" F. D. Roosevelta leta 1939 je bilo javnim uslužbencem zagotovljeno enako plačilo za enako delo in dodatno plačilo za kazalnike delovne dobe in uspešnosti za upravljanje uspešnosti. Vsi javni uslužbenci so razdeljeni na vladne (vodje, ki jih nadomešča predsednik), državne (strokovne uradnike) in javne uslužbence (vse osebe, katerih delo je plačano iz zveznega ali državnega proračuna). Delovna mesta javnih uslužbencev so razvrščena v višje vodstvene delavce, višje vodstvene delavce (upravne), strokovnjake (strokovnjake), ki zagotavljajo strokovnjake (tehnične), pisarne (pisarne).

J. Carter je leta 1978 podpisal zakon o reformi državne službe. Pojavila se je služba višjega vodstva. V letih 1980-1990. republiška vlada R. Reagana in nato vlada demokratov B. Clinton sta reformo javne službe izvedli v okviru koncepta upravljanja države. Na pobudo podpredsednika A. Goreja (1993) je bil objavljen načrt za oblikovanje vlade, ki bo "stala manj in delala bolje" (ponovno uvajanje). Številne zvezne pristojnosti so bile prenesene na regionalno raven.

V 2000-ih uvedena je bila politika za prilagoditev števila delovnih mest spreminjajočim se potrebam vodstva. Prehod na pogodbe za določen čas ni povzročil resničnih plačil na podlagi rezultatov dela. Večina uslužbencev zvezne vlade še naprej prejema plačila v skladu s tarifnim razporedom. Prebivalstvo države negativno ocenjuje izid reform, saj meni, da je vlada "neučinkovita, razdrobljena in birokratska."

Število javnih uslužbencev v Združenih državah Amerike je leta 2010 štelo 1,6 milijona ljudi, od tega približno 6 tisoč najvišjih vodstvenih delavcev. Glavni delež predstavljajo zaposleni neodvisnih agencij, ki so bili med upravljavskimi reformami premeščeni na pogodbe za določen čas. Poleg tega po mnenju strokovnjakov še 5 do 10,5 milijona zaposlenih, ki so uradno zaposleni v nedržavnem sektorju, izpolnjuje vladne naloge z mehanizmi zunanjih izvajalcev in različnimi donacijami. To je tako imenovana "skrita delovna sila."

Zanimivo je razmisliti, kako se ocenjujejo rezultati reform birokracije zadnjih desetletij v strokovni skupnosti.

V Veliki Britaniji, ki je bila pionir pri izvajanju načel javnega upravljanja, je bilo izboljšanje javne službe prednostna naloga vseh vlad, ki so delovale v letih 1980-1990. Kombinacija politične prioritete, kontinuitete in doslednega izvajanja nam omogoča, da ocenimo učinkovitost izvajanja programa reform 1. Strokovnjaki poudarjajo, da je vlada Združenega kraljestva dosegla napredek pri izboljšanju kakovosti javnih storitev, tudi z oceno potrošnikov. Vendar poskusi uvedbe tržne konkurence na tem področju niso bili uspešni. Med decentralizacijo upravljanja je bil prenos funkcij na nižjo raven uspešen, prenos virov financiranja pa je bil sočasen, načrtovanje in določanje ciljev pa sta učinkoviteje centralizirana. Ugotovljeno je bilo tudi, da je izvajanje koncepta NPM v praksi bolj "politični pritisk in kompromis kot sistemsko načrtovanje".

Ameriške reforme iz devetdesetih let zgrajena na tržnih temeljih (pristop strank, konkurenca, partnerstvo med vlado in podjetjem). Obenem je politično vodstvo dalo velik pomen ocenjevanju učinkovitosti reform. Že leta 1947 je bil v okviru State Departmenta pod vodstvom D. Kennana ustanovljen Urad za učinkovitost, leta 1961 pa je bil uveden sistem za načrtovanje, programiranje in oceno proračunske varnosti državnih programov (PPBS), ki je bil pozneje spremenjen v metodologijo za ocenjevanje državnih programov (PART). Od leta 2005 se podatki o rezultatih izvajanja programov in izvajanju storitev redno objavljajo. Vendar pa ta orodja ne vodijo samodejno do povečanja kakovosti birokracije, ki ostaja precej nizka. To kaže, da reforma birokracije ni skupek tehnologij, ampak proces, ki je povezan s širšimi spremembami v družbi, ki so neposredno povezane s političnim sistemom. V sodobnih razmerah ne gre za izboljšanje učinkovitosti obstoječih institucij moči, ki so dosegle svojo mejo, temveč za spremembo paradigme javne uprave kot celote.

V okviru te študije smo se razvili metodologija za primerjalno analizo reform državne birokracije v različnih državah. Izhajali smo iz dejstva, da je predmet javne službe izvajanje javne politike v sektorjih (področja urejanja). Zato je treba primerjavo opraviti v panogah, katerih seznam je podoben v vseh razvitih državah. Politične spremembe določajo vsebino industrijske politike in s tem zahteve glede strukture in velikosti birokracije.

Metodologija vključuje analizo dveh skupin statističnih podatkov. Prva skupina vsebuje kazalnike socialno-ekonomskega razvoja (SRS) analiziranih držav. Odločeno je bilo, da se kot vir uporabijo materiali Svetovne banke, ki se zbirajo za vse države po enotni metodologiji in se vsako leto posodabljajo v javnosti. Podatki Svetovne banke so strukturirani po panogah. Število kazalnikov za vsako panogo je precej veliko (od 13 na področju znanosti do 260 v gospodarskem načrtovanju). Upoštevano je bilo 2029 kazalnikov.

Indeks SRS je bil izračunan za vsako panogo po formuli (5.1):

kje 1 a - indeks SER za celotno industrijo in; X g - vrednost kazalnika i v poročevalskem letu; X b , - vrednost kazalnika i v baznem letu; N - število zapisanih kazalcev.

Kazalniki druga skupina značilnost razvoja državne službe. Pregledali so delavce, ki so državni uslužbenci v vsaki državi, torej stalni aparat centralnih izvršnih organov. Tu so bili uporabljeni kazalniki, kot je število javnih uslužbencev; njihova povprečna starost in delovna doba; delež ljudi z visoko izobrazbo; število funkcij državnih organov; višina plače za javne uslužbence.

Vladne organe razporeja regulativna industrija. Osnova za sektorsko združevanje organov je bila klasifikacija SR. Izračunane so bile vrednosti indeksa razvoja državne službe (5.2):

kje Ja pa - Indeks razvoja javnih storitev v panogi in; jaz - število kazalnikov; X 0 f, - vrednosti indikatorjev jaz za državni organ približno eno leto t; T - skupno število let; N - število oddelkov, ki upravljajo industrijo in.

Vrednosti indeksa so izračunane za Združeno kraljestvo, ZDA in Rusijo.

V Veliki Britaniji je od leta 2010 do 2015 povprečna vrednost indeksa razvoja državnih služb v vseh sektorjih znašala 98,6%, povprečna vrednost indeksa SRS pa 102,3%.

Na sliki 5.1 prikazuje porazdelitev vrednosti obeh indeksov. Sklepamo lahko, da stopnja vpliva centralne vlade na razvoj panog v Veliki Britaniji ni velika. To potrjuje odsotnost pomembnih povezav med indeksom razvoja državnih služb in SRS; obstaja razvoj večsmerne dinamike razvoja aparatov za javno upravo in upravljanih sektorjev.

Sl. 5.1.

Kazalniki razvoja so se znižali v treh sektorjih (industrija, varnost, zdravstvo), kjer so indeksi razvoja javnih storitev nadpovprečni, kar kaže na neučinkovito urejanje. Tu je lahko rešitev denacionalizacija industrije in povečanje učinkovitosti upravljavskih izdatkov v sektorju zdravstva in varnosti. V drugih sektorjih, razen gospodarskega načrtovanja, se lokalne oblasti in nevladne organizacije (NVO) očitno uspešno spopadajo z upravljanjem industrij.

To kaže, da reforme, začete v obdobju Thatcherjeve, trenutno obrodijo sad. Konzervativna vlada, ki jo bo vodil T. May, se bo verjetno držala svojih predhodnikov v birokratski reformi.

V ZDA se je povprečni indeks državne službe v istem obdobju povečal za 22,4%, indeks SRS pa le 4%. Indeksi razvoja javnih storitev v sektorjih so se povečali za 80%, preden so padli za 40%.

Samo industrija se nanaša na neučinkovite sektorje (slika 5.2). Učinkovitost meja na področjih varnosti, zdravstva, kmetijstva, gradbeništva, trgovine in socialne politike, kjer se indeksi SRS v zadnjih petih letih niso izboljšali. V večini sektorjev ameriškega gospodarstva vlada stagnacija.

miki. Po drugi strani pa je indeks razvoja javne službe v vseh sektorjih, razen štirih, nadpovprečen. Sektorski organi upravljanja imajo velik potencial, kljub temu pa se indeksi razvoja državnega aparata v večini sektorjev bistveno razlikujejo od indeksov SR, tj. aparat državne službe ni primeren za procese v družbi. Vse to kaže na potrebo po preoblikovanju ameriške javne službe, da se prepreči propadanje industrije.

Sl. 5.2.

To se lahko zgodi tako v okviru tradicionalne upravne paradigme kot v paradigmi modernizacije, usmerjene v sodelovanje javnosti pri sprejemanju in izvajanju vladnih odločitev. Številni strokovnjaki ugotavljajo, da se je v Washingtonu v zadnjih upravah skoncentriralo veliko pooblastil, s katerimi se ne more učinkovito spoprijeti. Izhod bi lahko bil nov val privatizacije, decentralizacije in deregulacije po analogiji z reformami R. Reagana v osemdesetih letih. Osebnost novega predsednika D. Trumpa raje predlaga izvedbo drugega scenarija, čeprav bo očitno povzročil močan odpor do Washingtonske birokracije.

V Rusiji je po isti metodologiji povprečni indeks SRS znašal 104,5%, tj. Naše panoge so se razvijale s hitrostjo, podobno ameriški. Indeks razvoja državne službe je znašal 96,2% (slika 5.3). Ugotovljena je bila statistično pomembna (p \u003d 0,0280) korelacija (53%) med vrednostmi obeh indeksov za vse sektorje, za razširjene industrijske skupine pa dosega 90%, kar kaže na obstoj močne pozitivne povezave med razvojem industrije in ustreznimi sistemi javnih storitev v Ruski federaciji . Število panog, katerih kazalniki so se v primerjavi z baznim letom poslabšali, je manjše od tistih, katerih kazalniki so se izboljšali. To je spodbudno. Hkrati je v treh „kriznih“ sektorjih javni sektor slabši. Očitno je tržna samoregulacija v teh sektorjih premalo razvita, za izboljšanje razmer pa je potrebno okrepiti sektorski aparat zvezne izvršne oblasti. Omeniti velja, da je število industrij z visokimi in nizkimi vrednostmi indeksov razvoja javne službe približno enako, tj. znotraj državne službe obstajajo neravnovesja, kar je neugodno.

Sl. 5.3.

V Sloveniji obstaja bistveno drugačen model državne službe Kitajska.

Dodelijo se državni kadri in državni uslužbenci. Državni kadri so uradniki, ki se ukvarjajo z delom javne uprave. V to skupino je približno 30 milijonov zaposlenih. Kategorija „državnih kadrov“ vključuje vodje in zaposlene v državnih organih, partijske delavce, častnike, vodje javnih organizacij; specialisti; vodje podjetij in institucij.

Javni uslužbenci (ki štejejo 4,5 milijona ljudi) veljajo za zaposlene na rednih upravnih položajih v upravnih organih (državni svet, ljudske vlade, njihova delovna telesa). Policisti, sodniki in tožilci so tudi javni uslužbenci.

Zakonodaja določa jamstva javnih uslužbencev za socialno zavarovanje, plačilo, stabilno zaposlitev, usposabljanje. Center za usposabljanje javnih uslužbencev je Državna upravna akademija, ustanovljena leta 1993. V zadnjih letih se odprtost postopka sprejema v državno službo povečuje 1.

Marca 2006 je predsednik Hu Jintao oblikoval pravila moralnega ravnanja za predstavnike strank in državne oblasti. Novembra 2013 je bil na 3. plenarnem zasedanju Centralnega odbora ZKP 18. sklica sprejet sklep, ki predvideva usmerjenost vlade k opravljanju storitev. Prerazporeditev funkcij med partijskimi in državnimi organi. Reforma predvideva zlasti razvoj klasifikacije delovnih mest, ločitev strank in javnih služb ter večjo pozornost strokovnemu razvoju zaposlenih na upravnih in izvršnih delovnih mestih. Število državnih organov se zmanjšuje, številne funkcije so prenesene na samoregulativne in komercialne organizacije. Hkrati se vpliv stranke ne zmanjšuje: ona ohranja nadzor nad opredelitvijo razvojnih strategij.

To je zanimiv primer doslednosti pri doseganju prednostnih nalog. Druge države nekdanjega socialističnega tabora sledijo drugačni poti. Korenine državne službe v vseh postsovjetskih državah segajo v splošni model. Od razpada socialističnega sistema je vsaka država zgradila svoj model. Številne države so se usmerile na zadolževanje, druge pa so konzervativno pristopile k reformi.

Poskusi vključitve v nadnacionalni model se najbolj sistematično izvajajo v baltskih državah in Gruziji, ki si v duhu menedžmenta vedno znova sposodijo anglosaksonski model vladanja. Glavni cilj teh procesov je zmanjšati stroške vzdrževanja državnega aparata, hkrati pa povečati učinkovitost teh stroškov. Ideologija teh reform temelji na načelih "poceni" in malo državnega aparata, ki je strogo odgovoren javnosti. Obenem je v državah, ki so imele velik delež javnega sektorja, kar je značilno za vse postsovjetske države, prehod na ta model izjemno boleč, saj je povezan z odpuščanjem številnih delavcev, zaprtjem in preprofiliranjem podjetij in institucij, povečano brezposelnostjo in padcem življenjskega standarda. Države „nove Evrope“ nadaljujejo s korenitimi reformami 1, vendar, kot pravijo strokovnjaki, nacionalne posebnosti nalagajo svoje omejitve in reforme se pogosto spuščajo k površnemu zadolževanju.

Drug primer vključevanja v nadnacionalne modele so izkušnje javne uprave v Srednji Aziji. Prizadevajo si za tradicionalni model, zasnovan na načelih togega centralizma, paternalizma in verskih vrednot islama 1. Tu se praviloma ne postavlja vprašanje ekonomske učinkovitosti upravljanja zaradi šibkosti tradicij civilne družbe. Birokracija je razmeroma številna, njeno vodilno vez pa povezujejo tesne, tudi družinske, vezi s političnim vodstvom in poslovnimi elitami.

Euroazijska integracija do zdaj na organizacijo javnih storitev vpliva le delno. Če so se Rusija, Belorusija in Kazahstan na področju carinskih tarif in nacionalnih standardov zedinili, so modeli za reformo birokracije za vsako državo različni.

Legalizacija Kazahstan o državna služba se je oblikovala leta 1999. Državna služba je bila opredeljena kot dejavnosti, povezane z izvajanjem uradnih pooblastil, ki niso vedno avtoritativne narave. Državna služba se izvaja na nacionalni ravni, saj je Kazahstan enotna država. V sistem državnih organov so vključeni tudi organi regij in naselij in tam je zagotovljena javna služba. Položaji na državni upravi so politični in upravni, kar je značilno za večino držav. Upravna delovna mesta so razdeljena na menedžerska in neprimerna. Skupaj z državno službo se dodeli posebna, vojaška in državna služba. Državni uslužbenci so uslužbenci uprave, posebni uslužbenci so namestniki in sodniki, državni uslužbenci pa zdravniki in učitelji v državnih ustanovah.

V zameno Belorusija veljavni zakon o državni službi je bil sprejet leta 2003, vendar ni enotnega sistema, vsako vrsto službe (vojaško, carinsko, diplomatsko, v pravosodnih, zakonodajnih, lokalnih, izvršnih in nadzornih organih) pa urejajo posebna pravila.

Država je podedovala sovjetski koncept vodilnih kadrov, ki vključuje vse voditelje v javnem sektorju. Delovna mesta civilne službe so funkcijska, funkcionalna, upravna in vodstvena. Za razliko od Rusije in Kazahstana se pravni status vseh javnih uslužbencev v Belorusiji, razen vojaškega osebja, minimalno razlikuje od zaposlenih v javnem sektorju.

Za prepoznavanje globljih podobnosti in razlik je bila razvita posebna metodologija za primerjalno analizo. Kot prej za Združeno kraljestvo in Združene države, so tudi na podlagi uradnih statističnih podatkov zbirali kazalnike, ki označujejo družbeno-ekonomski razvoj in razvoj javne službe v vsaki državi. Če bi bili rezultati reform zanimivi za zahodne države, je torej izračun indeksov SRS in razvoj državne službe potekal ob koncu analiziranega obdobja, potem je za postsovjetske države pomemben celoten postopek oblikovanja nacionalnega sistema državne službe na ozadju dinamike SRS. Zato se podatki zbirajo za razmeroma dolgo obdobje od leta 2000 do 2015. Za prejšnja leta potrebni podatki niso na voljo.

V tem primeru niso bili analizirani sektorski sistemi, temveč državna služba države kot celote v ozadju splošnega poteka SRS. Velik obseg analiziranih kazalnikov se združi v majhno število zbirnih indeksov s z uporabo metode glavne komponente, kar je znanstveno priznan pristop k poudarjanju latentnih dejavnikov, ki določajo vedenje sistema. Uporabljen je bil statistični paket za obdelavo podatkov Stata. Dobljeni so indeksi SR in razvoja javne službe za vsako državo.

Podatki o razvoju javne službe so bili analizirani glede na obseg položajev na državni upravi v smislu razumevanja nacionalnih zakonodaj. Za primerjavo s Kazahstanom in Belorusijo, kjer je pojem državne službe širši kot pri nas, so v Rusiji analizirali podatke o zvezni državni službi, javni službi sestavnih subjektov Ruske federacije in občinski službi.

V obdobju od leta 2000 do 2015 se je število javnih uslužbencev v Kazahstanu povečalo s 70,6 na 94,3 tisoč ljudi, tj. za 34%, povprečna starost javnih uslužbencev pa se je povečala z 38 na 39 let. Delež mladih do 30. leta starosti je ob koncu obdobja znašal 25%, povprečna delovna doba za javne uslužbence pa se je povečala z 9 na 11 let; oseb z visoko izobrazbo v državni službi je postalo 90% (bilo je 50%).

Sl. 5.4.

Sl. 5.5.

• - indekse socialno-ekonomskega razvoja;
• ---- Indeksi razvoja javnih storitev

Sl. 5.6.

• - indekse socialno-ekonomskega razvoja;
• ---- Indeksi razvoja javnih storitev

Tako je splošni trend ugoden. Enako lahko rečemo o razvoju kazahstanskega gospodarstva. Povprečni BDP na prebivalca se je v istem obdobju povečal za 3,1 krat; Po indeksu človeškega razvoja (HDI) se je Kazahstan leta 2015 uvrstil na 70. mesto na svetu, tj. indeks je v 15 letih zrasel za 12%.

Število javnih uslužbencev v Belorusiji se je zmanjšalo s 50 na 49 tisoč ljudi, delež mladostnikov je ob koncu obdobja znašal 16%, povprečna izkušnja se je povečala z 10 na 15 let, 40% javnih uslužbencev pa je imelo izkušnje več kot 20 let, kar kaže na stagnacijo. Delež javnih uslužbencev z visoko izobrazbo se je povečal s 60 na 93%. Na področju EPR se je povprečni BDP na prebivalca povečal za 3,1-krat, v indeksu HDI pa je država zasedla 53. mesto na svetu (povečanje za 17% v 15 letih).

Podobni podatki so bili analizirani za Rusijo. Razloženo odstopanje pri izračunu indeksov za vsako državo je na sprejemljivi ravni od 50 do 95%. Predlagani model je skladen s podatki in v nekaterih primerih obstaja skoraj funkcionalna odvisnost med spremenljivkami.

Na sliki Iz slike 5.4-5.6 je razvidno, da je splošna dinamika indeksov v treh državah v osnovi enaka. Najvišja korelacija med indeksi v povprečju v celotnem obdobju je za Rusijo (80%), za Kazahstan 70%, za Belorusijo 50%. Vsi kazalci so naključno spremenljivke drug glede drugega, vendar obstajajo statistične povezave med njimi.

Za učinkovitejši se šteje nacionalni model državne službe, kjer je obstoj tesne korelacije indeksov povezan s postopno rastjo. Ti pogoji so za Kazahstan izpolnjeni, saj se v Republiki Belorusiji indeksi znižujejo, v Rusiji pa je šibka povezava med njimi.

Izkušnje Kazahstana so pokazale „točke rasti“, ki so sprejemljive za Rusijo 1:

• 1) uporaba programsko usmerjenih metod pod nadzorom Ministrstva za finance;
• 2) centraliziran sistem upravljanja osebja, ki ga izvajata Agencija za zadeve državne službe in Komisija za kadrovsko politiko, podrejen predsedniku;
• 3) pozornost na etično ureditev (Kodeks časti javnih uslužbencev, disciplinski sveti);
• 4) izvajanje kadrovske politike v celotnem javnem sektorju in ne samo v organih.

Ločeno vprašanje študije so izkušnje. politično vodenje javne službe. Ugotovljeno je bilo, da v večini držav obstajajo eno ali več posebej pooblaščenih organov za upravljanje javnih služb (tabela 5.1).

Tabela 5.7

Organi državnih služb številnih tujih držav

1 Kurmankulov A., Makhmutov B., Mamanova K., Kuanyshbayeva Z., Mussabekov M., Serickbayev A. Politični menedžment v Republiki Kazahstan in Ruska federacija: primerjalna analiza // Bližnji vzhodni časopis za znanstveno raziskovanje. 2013. št. 13. P. 48–56.

Konec mize. 5.1

Skupina	Država	Organ (i) za upravljanje javnih storitev
		Svet za zaščito zaslug Svet za upravljanje osebja
Razvito		Urad Urada za javna dela
		Ministrstvo za javno službo in varnost
	Singapur	Komisija za državno službo Urad za javno upravo urada predsednika vlade (oblikuje državno kadrovsko politiko)
		Ministrstvo za civilno agencijo za državne kadrovske zadeve
industrija	Indonezija	Državna agencija za javno službo Ministrstvo za upravne reforme
	Malezija	Ministrstvo za javno službo Komisija za javne službe
	Filipini	Komisija za državno službo
		Komisija za državno službo
Socialistična	Kambodža	Sekretariat za izvajanje javnih pooblastil
		Služba za državno službo pri Ministrstvu za kadre in socialno varnost
		Ministrstvo za notranje zadeve
	Kazahstan	Agencija za zadeve državne službe

Uvod

Pomembnost preučevanja izkušenj organizacije in delovanja javne službe v tujih državah je posledica vse večje vloge javne uprave pri izvajanju tekočih socialnih in demokratičnih preobrazb v Rusiji.

Zaradi spreminjanja vloge in kraja države na svetovnem prizorišču težke družbeno-ekonomske in politične razmere v Rusiji vodijo k krepitvi državnih načel v življenju družbe.

Potreba po povečanju družbene odgovornosti javnih služb in učinkovitosti poklicnih dejavnosti javnih uslužbencev pomenita proučevanje pozitivnih izkušenj z organiziranjem in delovanjem tujih javnih služb. Obenem uporaba upravnih praks upravljanja v tujih državah ne bi smela zanemariti posebnosti razvoja ruske države, zlasti pogojev, dejavnikov dejavnosti javne javne službe.

Pomembni so opredelitev prilagodljivih elementov učinkovite javne uprave, uporaba inovativnih tehnologij in mehanizmov upravljanja, ki navsezadnje lahko prispevajo k razvoju in implementaciji konceptualnega modela sodobne ruske javne službe.

V svetu obstajajo različne tradicije organizacije dejavnosti javne službe. Zato so teoretični in praktični interes izkušnje tistih držav, katerih javna služba deluje učinkovito, avtoriteta zaposlenih v družbi pa je precej visoka.

To so trenutno razvite države, vključno s Francijo.

Glede na to je vredno upoštevati zgodovinske trende v razvoju javne službe Francije - model njene organizacije, pa tudi sodobne probleme reforme in izboljšanje učinkovitosti javnih služb v tujini.

Modeli organizacije državnih služb

Tradicionalno država opravlja tri vrste nalog: prvič, nalogo izvrševanja oblasti, pravosodje, obrambo, zunanjo politiko, denarno, davčno, davčno funkcijo, funkcije zagotavljanja javne varnosti, razvoj zakonov in spremljanje njihovega izvajanja itd. Drugič, naloga razvija dolgoročno strategije za razvoj, razvoj in izvajanje socialno-ekonomskih programov in razširjanje socialnih informacij. Tretjič, naloga izvajanja storitev, izobraževanje, usposabljanje, zdravstveno varstvo itd. Izvajanje prvih dveh nalog je za državne organe nespremenjeno. Izvajanje tretje funkcije - opravljanje storitev - se postopoma prenaša na druge družbene ustanove: lokalne samouprave, javne organizacije ali zasebna podjetja.

V sodobnem svetu obstajajo različni sistemi javne službe. Vsaka družba razvije svoje razumevanje funkcij države, odvisno od družbenih značilnosti, nacionalne filozofije, miselnosti in ideologije, prepričanj in tradicij. Hkrati pa lahko kljub raznolikosti družbene ureditve držav zasledimo nekatere podobne značilnosti, določen politični in kulturni odnos. To se kaže v splošnih pravnih in nacionalnih trendih v razvoju družbe. Objektivna analiza nam omogoča, da ocenimo stopnjo splošnega in posebnega v političnem, gospodarskem, znanstvenem, tehničnem, okoljskem razvoju držav in regij.

V strukturi državne službe tujih držav, pravni ureditvi in \u200b\u200brazvoju zakonodaje o vprašanjih javne službe raziskovalci ločijo naslednje upravne pravne sisteme:

1) celinska ali romansko-germanska tradicija, ki jo zastopajo predvsem evropske države, države Latinske Amerike, Bližnjega vzhoda;

2) anglosaksonski ali splošnopravni sistem, ki vključuje angleško govoreče države in posredno vse države britanske skupnosti;

3) upravni in pravni sistem islamskih držav;

4) sistem kolektivnega prava, ki vključuje Kubo, Kitajsko in posredno tudi nekdanje države socialistične usmeritve.

Značilnosti oblikovanja in delovanja javne službe v državah različnih državnih upravnih sistemov v veliki meri določajo same posebnosti razvoja države in prava. Tako rimsko-germanski sistem združuje vrste prava, ki izhajajo iz rimskega prava in antičnih časov. Rimsko pravno misel je odlikoval visok in tehnično razvit pravni sistem. Dopolnjevanje iz XII stoletja zaradi nemških običajev, študij srednjeveških teologov, načel filozofije naravnega prava, rimsko-nemškega pravnega sistema in s tem zakonodaje o državni službi je trenutno značilno tesno medsebojno povezanost različnih zakonov tako v smislu splošnega konceptualnega razvoja kot v smislu pravnega tehniki. Za sistem vlade je značilna močna centralizacija, visoka pravna kultura.

Za romansko-nemški upravni in pravni sistem je značilna težnja po kodificiranju norm, želja po preprostosti in natančnosti. Državno službo romansko-nemških držav lahko pripišemo tipu "poklicne poti", za katerega je značilna natančna priprava pravnih aktov, podrobna ureditev dnevnih dejavnosti uradnikov, delovanje državne službe po načelu hierarhije, kasta in lojalnosti državi.

Anglosaksonski sistem prava združuje države in zakone, ki so nastali in izhajajo iz zakona, ki so ga v Angliji razvila kraljeva sodišča iz časa Normanskih osvajanj (1066). V anglosaksonskem sistemu igrata ključno vlogo sodna praksa in postopkovna vprašanja. V preteklosti se je upravno pravo teh držav razvijalo s prevladujočo vlogo sodne prakse in nenapisanega pravila.

Angleški sistem javne uprave je alternativa romano-nemškemu modelu hierarhične kariere. Sama upravna kultura javne službe v večji meri vodi posamezne odločitve, splošne določbe izhajajo iz osebnih trenutkov. Temu pravnemu sistemu je veliko pozornosti namenjeno kot etični dejavnik v dejavnosti javnih uslužbencev. V angleško govorečih državah je tradicija neke vrste "brez državljanstva" močnejša, državna moč je večkomponentna in pluralistična.

Sistem islamskega prava je najbolj presenetljiva ponazoritev verskega prava. Hkrati sta islamsko pravo in državna služba sestavni del islamske religije. Glavni zakonodajni vir je Koran, sveta knjiga muslimanov, ki jo ocenjujejo veliko širše kot zbirko božanskih ustanov. Glavna značilnost upravne in pravne ureditve dejavnosti uradnikov v tem sistemu je usmeritev k določanju dolžnosti služenja vernikom s sekundarnim pomenom socialnih pooblastil, priznanih kot državljani.

Islamski zakon je v veliki meri arhaičen, hkrati pa se lahko prožno prilagaja moralnemu razvoju in tehnološkemu napredku.

Sistem kolektivnega prava zaseda poseben položaj med drugimi upravnimi sistemi. Pojavila se je po oktobrski revoluciji leta 1917 v Rusiji, gre za določeno spremembo zakona, ki je prvotno spadala v romansko-nemški sistem. Sistem kolektivnega prava je v ZSSR obstajal v 20. stoletju, po drugi svetovni vojni pa se je razširil na države Srednje Evrope. V poznih 80. letih. v teh državah so se socialne ustanove upravljanja življenja močno spremenile, sam sistem javne službe pa še vedno deluje.

V tem modelu javne službe kolektivno pravo velja za glavno orodje organizacije gospodarstva in izobraževanja državljanov. Pravni red je bolj politiziran, centraliziran in prisiljen. Državna služba teh držav temelji na načelih partizanstva, nomenklature in upravne hierarhije centralizma. Dejavnost funkcionarjev je urejena s strankarskimi odločitvami, administrativne dejavnosti pa so v primerjavi s strankarskimi dejavnostmi nekoliko podrejene.

Na splošno se je javna služba večine držav oblikovala skozi dolg zgodovinski razvoj. Glavni cilji in cilji delovanja državnih organov, struktura in funkcije službe so bile določene z zahtevami države in družbe v danem zgodovinskem obdobju. V večini tujih držav javna služba velja za porok osnovnih demokratičnih vrednot.

Vpliv posebnosti kulturnega in zgodovinskega razvoja, oblike vlad, oblike vladanja, pravne pristranskosti posameznih regij in držav na delovanje sistema državne in občinske službe.

Po tem kriteriju lahko ločimo dve vrsti javne službe:

„Racionalno centralizirano zaprto“ javno službo (značilno za države celinske Evrope)

1) hierarhična "piramidalna" organizacija sistema javnih služb z jasno, normativno uveljavljeno usposobljenostjo vsake stopnje javne službe in trdno uveljavljenimi načeli uradne podrejenosti;

2) izvajanje vseh medorganizacijskih dejavnosti na podlagi formalnih, normativno določenih postopkov;

3) "zaprt", hierarhični sistem izbire osebja za javno službo;

4) visok družbeni status javnega uslužbenca, velik pomen mehanizmov ugleda in standardov poklicne etike;

5) sistem jamstev pravne in socialne varnosti zaposlenega (vključno z zapletenim postopkom njegove odpovedi);

6) odvisnost karierne rasti, plač in ugodnosti od delovne dobe in položaja.

7) prevlado visoko specializiranih strokovnjakov v javni službi (s pravnim, ekonomskim ali tehničnim ozadjem).

"Empirična decentralizirana odprta" državna državna služba (v anglosaksonskih državah).

1) odsotnost enotnega jasno organiziranega sistema izvršnih organov, ustanovitev ad hoc organov za reševanje določenega problema, pri čemer naj bi pozneje po vsebini imeli podobne naloge;

2) šibka pravna ureditev storitvenih odnosov, ki je v veliki meri določena s pravom sistema splošnega prava s posebno vlogo kot precedens;

3) sprejemanje upravnih odločb z največjo možno mero upoštevanja celotnih dejavnikov, ki temeljijo na trenutnih razmerah in ne na zahtevah zakonskih norm;

4) prilagodljiv konkurenčni sistem za zaposlovanje prosilcev za javne storitve;

5) odvisnost prejemka in napredovanja od rezultatov dela javnega uslužbenca;

6) prevlado specialistov splošnega humanitarnega profila ("splošni").

Glavni modeli javnih storitev, ki obstajajo v sodobnih tujih državah

racionalni centralizirani zaprti model, ki se izvaja v enotni državi (francoski model);

racionalni razmeroma decentralizirani zaprti model, ki se izvaja v zvezni državi (nemški model);

razmeroma decentraliziran odprt model, ki se izvaja v enotni državi (Velika Britanija);

decentralizirani odprti model, ki se izvaja v zvezni državi (ZDA).

2. Splošne značilnosti glavnih modelov organizacije državnih in občinskih služb v tujih državah

Obstajata dva glavna modela javne službe:

Odprto (države anglosaksonskega prava - Anglija, ZDA, Kanada, Indija, Avstralija);

Zaprto (države rimsko-nemškega prava - Francija, Nemčija, Italija).

Za odprt model je značilna odsotnost jasno organiziranega sistema pravnega urejanja razmerij med storitvami, odprt konkurenčni sistem zaposlovanja v javni državni službi; odvisnost plač in rasti delovnih mest od rezultatov dela zaposlenih; poenostavljen sistem odpuščanja.

Za zaprt model je značilno:

Sistem državne službe, zgrajen na načelih jasne podrejenosti;

- "zaprt" sistem zaposlovanja za javne službe;

Visok pravni in socialni status javnih uslužbencev;

Zapleten postopek odpuščanja.

3. Racionalni centralizirani zaprti model, ki se izvaja v enotni državi (francoski model).

"Zaprti" model javne službe.

V skladu z "zaprtim" modelom je bila v večini držav celinske Evrope oblikovana državna državna služba. Zanj je značilna prisotnost naslednjih simptomov:

1. Podrejena organizacija sistema javnih storitev, podrobna regulativna ureditev pristojnosti posameznih ravni javne službe.

2. "zaprt" sistem izbire osebja za državno državno službo.

3. Visok pravni in socialni status javnega uslužbenca, pri katerem so rast delovnih mest, plače in ugodnosti večinoma odvisni od delovne dobe v javni službi in delovnega mesta.

4. Zapleten postopek razrešitve javnega javnega uslužbenca.

V tem modelu opisujemo dva podtipa "zaprte" državne državne službe v enotni državi - Franciji in zvezni - Nemčiji.

Francoski model javne službe.

Nastane v času francoske revolucije pod Napoleonom I. Odprta je javna služba, služba v javnem interesu, vzpostavljen je konkurenčni sistem izbire zaposlenih, ustvarjajo se posebne izobraževalne ustanove za usposabljanje javnih uslužbencev. Obenem prevladuje težnja po krepitvi uradne centralizacije, discipline in kaštete zaposlenih.

Sodobna državna služba Francije je dokončana do leta 1945. V tem času je bil ustanovljen poseben odbor za reformo javne službe. Glavni cilji reforme javne službe so bili zagotavljanje demokracije in odprtosti. Leta 1946 je bil sprejet zakon o splošnem statusu uradnika, ki je vzpostavil novo strukturo javne službe in povečal socialna in pravna jamstva za javne uslužbence. Državni uslužbenci so smeli stavkati, odpuščali so jih lahko le na podlagi posebnega zakona o zmanjšanju števila zaposlenih. Postopno zniževanje stopnje usposobljenosti državnega aparata, povečanje njegovega števila, znatno zaostajanje denarne vsebine javnih uslužbencev od plač ljudi, zaposlenih v nedržavnem sektorju gospodarstva, so privedli do padca prestiža državne službe.

Reforme 1981-1983 so bile usmerjene v decentralizacijo vlade, povečanje učinkovitosti in uspešnosti državnega aparata. Rezultat reforme je bil sprejet zakon z dne 13. julija 1983 o pravicah in dolžnostih zaposlenih in zakon z dne 11. januarja 1984, ki vsebuje določbe splošnega statuta centralne javne službe.

Poleg glavnih značilnosti „zaprtega“ modela javne službe, ki prevladuje v Franciji, so naslednje značilnosti:

1. visoka stopnja centralizacije, za katero je značilen strog nadzor centra nad dejavnostmi javnih uslužbencev v provincah;

2. Konkurenčni izbirni sistem za javno upravo

3. elitizem javne službe, ki v konkurenčnem izbirnem sistemu podpira „izobraževalni monopol“ več izobraževalnih ustanov za usposabljanje javnih uslužbencev;